第一章 秦漢之宰輔制度

(一) 先秦封建制度之崩潰及秦代中央政制之確立：

嚴格來說，要到秦漢才是中國歷史上正式有統一政府。秦以前的中國，只可說是一種封建的統一。周天子雖號稱天下之共主，所謂「普天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣」，實際上是封國裂土割據，尤其是春秋戰國更嚴重，天子名義上被尊為天下諸侯之共主，但全國只是形式上之統一，有類鬆散的聯邦。天子除接受朝覲、貢獻、勤王等外，只直轄王畿；諸侯享有封國土地、居民及財產的支配權，形同獨立王國。

西周時期，天子雖不能真正控制全國，但還受到諸侯所尊重，但平王東遷以後，天子的地位一落千丈，其威信盡失。列國諸侯不僅競相爭霸稱雄，而且其統治方式已逐漸產生重大變化。由西周至春秋時代，只有周天子才可稱王，諸侯則稱公稱侯，或稱「霸」一時，但到戰國時代，各國君主紛紛稱王，與周天子看齊。而且此時之諸侯國國君多實行改革，大大加強君權，並一改從前之逐層分封制，代之以由國君直轄之郡縣制。於是封建制日趨崩潰，一種新的集權政制便脫胎而出。及至秦統一六國，各國國君統治下之集權政制便演化為全國皇帝統治下的中央集權政制。

秦始皇併滅六國後，即推行一系列措施實行大一統。為了使中央對地方能有切實、有效的指揮與控制，樹立了皇帝尊嚴、加強了中央集權，他以皇帝為核心，從中央到地方建立了一整套嚴密的管理制度：在中央，建皇帝尊號及實行三公九卿制；在地方，分天下為三十六郡，廢封建行郡縣。從中央政府到地方郡縣各級官吏都不得世襲，而由皇帝選任，他們的報酬是俸給，由秦開始就注意選拔中央及地方的各級循吏及其接班人，尤其是宰相等主要官員之選擇。於是秦推行的三公九卿制，也就成為了後世宰輔制度之濫觴。

(二) 秦漢中央政府的三公九卿制：

秦代的中央政制稱為「三公九卿制」，是一種「丞相集權制度」，丞相對國家任何政事，均可管治，其權力極為龐大， 為文武百官之長。兩漢大致因襲其制，唯名稱及職責 有變更，茲略述秦代及西漢初期的三公九卿制內容如下：

(1) 三公：

A. 丞相：是皇帝下面的最高行政官，輔佐皇帝總理百政，有左右丞相之分。(丞相一職始於戰國時期的秦國，秦稱丞相或相國；西漢稱相國、丞相或大司徒；東漢稱司徒或丞相。)

B. 太尉：為協助皇帝總領全國軍事的最高長官。(太尉是由戰國時期「國尉」發展而來，由太尉到郡尉、縣尉，是為中央至地方的軍事領屬系統。西漢初沿置太尉，至武帝建元二年罷。元狩四年，初置大司馬冠軍將軍之號。到了東漢，司馬與太尉官職常更迭互置。)

C. 御史大夫：相當副丞相，總領圖書秘籍，四方文書奏章以及監察和彈劾百官之職，故實權有時超越丞相，彼此互相制約，是故丞相府及御史府常被稱為「二府」。(御史大夫是由戰國時各國的御史發展而來的。當時在國王身邊主要是記事。秦統一後隨著組織機構的擴大，設了御史大夫為眾御史之長。西漢成帝時，御史大夫更名大司空，哀帝時再改為原名，是後此兩種稱呼互相更迭。)

(2) 九卿：

A. 奉常：掌宗廟禮儀，即管皇家祭祖的一個家務官。(西漢景帝時改稱「太常」。)

B. 郎中令：是負責宮廷警衛之官，守衛宮廷門戶。(西漢武帝時更名「光祿勳」。)

C. 衛尉：掌管宮門衛屯兵，統率衛士，負責皇城警衛。(景帝初一度更名大夫令，後復原名。)

D. 太僕：管理皇帝的車馬及馬政。皇帝出行，親自為皇帝御車。

E. 廷尉：負責司法審判及管刑獄。(景帝時一度更名大理。)

F. 典客：管與少數民族的交往事務。(武帝時改稱「大鴻臚」。)

G. 宗正：掌皇室親屬事。(西漢平帝時更名「宗伯」。)

H. 治粟內史：管全國農田穀\物及財政經濟等事務。(景帝時更名「大農令」，武帝時改稱「大司農」。)

I. 少府：掌山海池澤之稅及皇室雜務、宮中供奉等。


(三) 秦漢中央政制之特色：

秦漢是中國作為統一中央集權制國家的形成、鞏固時期，其中央政制的特色與此有莫大關係。現詳述此政制之特色於下：

(1) 三公九卿等對皇帝負責，是皇帝臣下，分掌中央政府事務。最高之政治、經濟、軍事大權由皇帝一人獨攬，而且所有官吏都由皇帝任免，官吏只能領取俸祿，不能世襲。這反映由秦代起，皇帝已確立了無上的威權。

(2) 因為中央王朝「日理萬機」，靠皇帝一人自難處理政務，故皇帝必需選拔像宰相這樣高的行政官來輔助自己進行統治，所以起初丞相的權力是比較大的。丞相不但擁有內政、外交、教育、財政、交通及司法等方面的權力，而武事亦可過問，儼然為文武百官之長。不過皇帝為了加強監察，也漸以御史大夫或自己的近臣來削弱、分化丞相的權力，而這種趨向在後代不斷地發展下去，皇權不斷增強，遂使相權日趨削弱。


(四) 秦代中央政制之影響：

(1) 從秦代起，以丞相為首輔的三公九卿制度逐漸完備，對百官的監察制度也已形成，從中央到郡縣，均有比較系統的設官制度，包括官吏的員額、職稱、俸祿、選舉、培養、考課、監察等等。這一切都成了後世政制、官制之藍本，雖然各代中央政制、官吏之名稱或亦不同，但多從秦漢制度脫胎而出。秦漢中央政制的基本模式及若干優點為其後歷朝承繼。

(2) 弊端方面，由於皇帝握有絕對的統治權，故一切制度的設廢均須服從皇權的鞏固。皇帝本想利用丞相等官來輔政，但又時時提防相權之龐大，千方百計地限制、削弱之，曾幾何時，丞相等三公已成了有名無實的虛職，而尚書令或中書令等組成之「內朝」則甚囂塵上，成為皇帝心腹之寄。於是外戚擅權、宦官亂政等禍端不斷呈現，並成了以後歷代反覆發生的弊害。

(五) 秦代中央政府組織簡表：

皇帝
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(三公)
太尉 左右丞相 御史大夫

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(九卿)
奉常 郎中令 衛尉 太僕 廷尉 典客 宗正 治粟內史 少府