第二章 唐宋明清之中央政制

甲(一)唐代三省六部制之內容：

隋唐時期行政中樞機構是三省六部。三省，是指中書、門下、尚書；六部，是指尚書省所屬的吏、戶、禮、兵、刑、工六部。三省制萌芽於東漢，東漢以來的尚書台，至三國兩晉南北朝時期發展為尚書省，以後中書、門下二省也相繼出現，而且有時也曾掌握宰相職權，然而，終三國兩晉南北朝之世，中書、門下二省並未最後完備。就地位而言，中書、門下均低於尚書。同時中書、門下二省的具體職責也還沒有詳細規定。發展到隋代，確立了中央政府的五省六部制(五省即尚書、門下、內史、秘書、內侍，然實際行使行政職權的是前三省)。到了唐太宗時，又在此基礎上發展為比較完整的三省六部制，取代了秦漢之三公九卿制，現略述三省六部之職權於下：


(1) 三省：

A. 中書省 (隋初叫內史省) ：

中書省掌管機要，決定軍國大政，為最高發令機關。全國最高政令，皆由中書草擬，以皇帝的名義和詔書的形式發出。中書省的長官稱為「中書令」，負責領導中書省。中書省除草擬詔令外，還處理尚書省及其它中央及地方機關的上行奏章、公大。並可「參與機密」，研討軍國大事，是皇帝的重要助手，權力極重。

B. 門下省：

門下省之長官為侍中，是宰相之一，除參與軍國大事的討論外，還審閱上行文書，並提出意見，送呈皇帝裁決。同時對中書省草擬的詔旨如認為內違失，可以批注送還，叫做「封駁」或「封還」，即對原詔旨提出不同意見，送回中書省重新擬撰。如果門下省覆核後沒有意見，便送尚書省執行。

C. 尚書省：

隋唐時期皆以尚書省為最高執行機關。全國一切行政事務都由其管轄，所以機構也最大。尚書令除「參與機密」，研討軍國大事外，主要是具體執行中書起草、門下審核而最終經皇帝批准頒佈的各項詔令。設左右僕射為副長官(唐太宗嘗為尚書令，臣下避不敢居其職，由是僕射為尚書省長官，與侍中、中書令號為宰相)。


(2) 六部：

尚書省長官總辦工廳，稱「都堂」，下設六部，吏、戶、禮三部在其左；兵、刑、工三部在其右，由左、右僕射分領。六部制從公元六世紀隋代確立後，一直到十九世紀，清朝相沿不改，存在一千三百多年。

A. 吏部：掌管天下官吏選授、勳封、考課之政令。

B. 戶部：掌管天下土地、戶口、賦稅、錢糧、財政收支。

C. 禮部：掌全國禮儀、祭祀、科舉及學校教育。

D. 兵部：掌武官選授、獎懲、地圖及軍政事務。

E. 刑部：掌全國律令、司法行政、審判重大案件及刑獄等事務。

F. 工部：掌天下各項工程、工匠、屯田、山澤、水利和交通等政令。


(3) 御史台：唐之御史台大致為西漢之制，為中央監察機構，長官為御史大夫，下有御史中丞輔之，職掌以刑法典章糾正百官罪惡，直接向皇帝負責。御史台分台院、殿院、察院等，分掌糾彈朝中百僚、殿廷供奉與肅正朝儀，巡察州縣屬僚等事。

(4) 九寺：

唐代中央政府機構中，司理全國庶政的，除上述六部之外，尚有九寺、五監，尚書省的六部是掌握方針政策的全國行政管理中樞，而九寺、五監乃具體的辦理機構。九寺沿襲秦漢時的九卿而來，其主要職權實歸六部所握。

a. 太常寺：掌禮樂、郊廟、社稷之事。

b. 光祿寺：掌酒醴及膳食。

c. 衛尉寺：掌武庫器械文物。

d. 宗正寺：掌皇室及外戚事務。

e. 太僕寺：掌廄牧及車輿。

f. 大理寺：掌刑名及斷獄。

g. 鴻臚寺：掌賓客、凶儀及四夷朝見之事。

h. 司農寺：掌倉儲及營田。

I. 太府寺：掌財貨及貿易。


(5) 五監：

五監亦如九寺，大抵均遵循舊制遺規而設，彼此各有分工：

a. 國子監：掌儒學訓導之政，管國子太學等教授事。

b. 少府監：掌百工技巧之政，包括織染、鑄幣、互市等。

c. 將作監：掌土木工程營造、工匠事。

d. 官器監：掌軍器製造。

e. 都水監：掌川澤、津梁、渠堰、陂池之政。


(二) 唐代三省六部制之特色/優點：

1) 三權分立：

唐宰相制無專政之弊。一度命令的頒發必須經過三省。其過程是先由中書省起草詔令，經門下省同意及副署，然後再交尚書省執行。而門下省對不當者，有權駁議。可見三省制把宰相職權劃分為三，既可將相權徹底分化，又可以互相牽制，避免權臣專政。

2) 平衡君權：

中書省向政府提出建議，議好後便呈交皇帝檢察。當皇帝認可時，便在其中寫「可」，不同意則交回中書省。故此皇帝無提議權，只有贊同權。而皇帝簽「可」後，交門下省審查，若門下省同意，才交尚書省執行。任何政令未經中書、門下而發出者均屬違法。換句話說一切皇帝詔令，必經中書門下兩省。此對君權有一定的平衡作用。

3) 設政事堂：

唐代不僅將原宰相的職權分由中書、門下、尚書三省共掌，而且太宗設立了政事堂，形成一套三省長官會議政事的制度。除三省長官外，其他較低的官員也可參加機務，只要在他的原有官銜下，加上一個「參議朝政」、「平章政事」或「同中書門下三品」、「同中書門下平章事」之名號，便有資格參加政事堂會議。因此通過集體議政，不單只解決互相間之爭執，而且審慎穩重，可收集思廣益之效，又可以彌補帝皇才幹之不足。

4) 職務分明：

三省六部是一種比較健全的中央政制，不僅各部門職責有明確的規定，而由對員額也有嚴格限制，可謂分工明細、組織精密。

5) 規模完備：

六部乃政府機關，而秦漢之九卿則是王室的，從九卿轉變到六部，正是政府逐步脫離王室獨立之證明，規模趨於完備。


(三) 三省制之弊病：

1) 因為三省分別掌管對詔令的制定、審核與執行，使原來獨立的相權分屬三個部門，結果往往造成相互掣肘、職責混淆，雖有政事堂之設以協調矛盾，然並未能收到預期效果。即如【資治通鑑.唐記】所云：「每議政之際，是非蜂起，上不能決也。」

2) 唐代宰相又失之名稱過多，重床疊屋。「唐世宰相，名稱尤為不正」，除了中書令、侍中、尚書令等原三省長官外，後來尚書僕射、參議得失、參知政事等等，「其名非一，皆宰相職也」，往往造成「有宰相之職，而無宰相之權；有宰相之權，未必有宰相之責」的流弊，及至中唐以後，乃導致宦官擅政、朋黨為奸等弊政。


(四) 隋唐中央政制之影響：

隋唐中央政制對後世影響很大，如宋代大體均沿襲唐代的三省六部制。明代雖廢宰相，但六部之職卻進一步發展。


乙(一)宋代之二府三司制之內容：

宋代之中央政制，名義上是沿襲唐制，保留三省六部制，但實際上是行二府三司制，因為其時的三省，只有中書省設於禁中，單獨取旨；尚書、門下兩省已移於宮禁之外，不得預聞政事。而為了分割相權，宋代仿五代之制，另設樞密院掌軍事，與中書省合稱「二府」。又以度支司、戶部司、鹽鐵司掌財政，稱為「三司」，不受宰相節制。至於用人方面，則另設考課院主銓敘選舉之事，相權也大受侵奪。這樣，宰相上下左右均受牽制，只能管行政，不得預聞別事，其權力遠遜於漢唐。

1. 中書省：

宋初中書省居禁中，掌政務，傳達天子政令，其餘尚書、門下兩省官員多為名譽職，無實權。中書省最高長官為「同中書門下平章事」，即「宰相」，而別以「參知政事」為副相。宋太祖為防宰相攬權，故對宰相職位不專任，位無常員，任相之人數也不超過五人。(事實上，北宋的宰相之職權有限，除處理日常政務外，宋以前宰相所有的議政、軍事、財政、監察以及考課用人等權力，全被剝奪，且處處受御史臺及諫院的掣肘。此外，凡政府出命，宰相必須先寫劄子送交皇帝決定，然後再照皇帝之意見正式擬旨。可見宋代的宰相，其地位只相當於皇帝的秘書長而已。)

2. 樞密院：

最高長官為樞密使，掌軍事，樞密院為全國最高軍事機構，與中書省並稱「二府」。

3. 三司：

包括鹽鐵、度支、戶部，總攬全國財政，長官為三司使，地位僅次於宰相，又稱為「計相」。

4. 御史臺與諫院：

負責監察百官，其長官分別為御史中丞和知院官。(宋初為防大臣專擅，特許\諫官隨時彈劾執政而不加罪譴，使宰相處事受掣肘。)

(二) 宋代中央政制示意表：

*宋代行政、軍事、財政、監察、用人五權並立，由皇帝總其成。

(三) 二府三司制之特色及流弊/宋代相權削弱之影響：

1. 相權薄弱：

宋太祖為加強中央集權，實行「強榦弱枝」政策，大大削弱了宰相的權力，將立法、行政、司法、軍事及財政等權力集中在皇帝手上，因此宋代之相權低落，事事須聽命於皇帝，故辦事效率甚低，政風因循苟且。

2. 政出多門：

宋初，二府三司各自獨立，發號施令，互不統屬，使行政、軍事、財政無法協調，造成政出多門、政令難以貫徹始終之弊病。

3. 冗官充斥：

宋代百官既無定員，又無專職，皇帝往往在職官之外，另派「差遣」執行政務，換言之，有官職者未必有實權，必須由皇帝另下敕令「差遣」，才能行使其職權，即使是宰相權力範圍以內的事，皇帝也可以別遣他官辦理，因此許多官職只是徒具虛名，空耗國家的俸祿。

4. 職掌重複：

宋代中央政府各部門的職掌不明確，往往互相重複，如銓選官吏本是吏部的職責，但宋代另有考課院主其事。行政機關重複，造成冗官冗員增加。


丙(一)明代之中央政制之內容：

如果說，宋代之強榦弱枝還只是分割了相權，那麼到了明代，君主集權的結果卻導致了宰相的廢除。

公元1380年(洪武十三年)，明太祖藉口左丞相胡惟庸謀反，取消中書省，廢除宰相一職，將六部提升為中央政府之最高行政機構，直接向皇帝負責，由皇帝總理全國政務，實行高度的君主獨裁。

太祖廢相後，原來幫助皇帝批閱\奏章、起草詔令的大學士之地位便逐漸提高，後來成祖又正式以大學士為內閣長官，形成一套以「內閣制」為特點的中央政治制度：


1. 內閣：

洪武十五年，設華殿、武英殿、文華殿、文淵閣、東閣等大學士，使侍左右備顧問。成祖時開始選儒臣入閣，參預機務，稱為內閣大學士，於是始有「內閣」之名。

仁宗之後，大學士專任票擬，事權益重，地位漸崇，班次在六部之上，其中一人為「首輔」，握昔日宰相之責，但無宰相之名，終不如舊日丞相那樣名正言順。

英宗時，宦官權盛，司禮監漸奪內閣之權，成為「太上內閣」，控制「內閣」。

2. 六部：

六部是明代中央行政之核心組織，由天子直轄，以尚書為長官。六部中以吏部為首，次為戶部、刑部，再下為兵、禮、工諸部。

3. 監察：

都察院即從前之御史台，職司糾彈百官，為天子耳目。另有六科給事中、掌侍從、規諫、補闕、拾遺及稽查六部百司之事。


(二) 明代中央行政系統簡表：

皇帝

內閣

內侍省(太監) 五軍都督府 六科 都察院 大理寺 六部

工 刑 兵 禮 戶 吏



(三) 內閣制對明代政治之影響：

1. 形成專制統治：

明太祖廢除丞相制度而建立個人絕對權威。內閣後來雖有票擬批答、起草詔令、與議、立法、用人等權，首輔表面上更儼如秦漢之宰相，但內閣官員的品位不高，凡事必須仰承皇帝的旨意辦事，且無力節制君權。事實上，內閣僅為皇帝之私人秘書而已，皇帝往往利用內閣，以遂其私心，形成極權的專制統治。

2. 政治日趨腐敗：

明代之內閣僅為皇帝的秘書機關，既無宰相之名，亦無宰相之責，當皇帝信任時，則委以權力，故內閣無事時互相爭權奪利，有事則諉過於他人，明代中葉以後，政風因循腐化，與此不無關係。

3. 形成宦官專權：

明代宦官為禍之烈與太祖廢相有莫大關係。英宗以後的君主，或資質昏庸，或不理朝政，故皇帝與閣臣之間唯有派太監聯繫。後來司禮監更獲得批紅權，權力膨脹，成為明代實際的統治者，而內閣為保其位或希望在政治上有所為者，均須與宦官勾結，特別是須獲司禮監的支持。明代宦官專政，使朝政紊亂，黨爭不息，綱紀敗壞，及至末年，民變一起，朝廷無力剿滅，終至滅亡。故黃宗羲稱：「有明之無善政，自高皇帝罷丞相始也。」可見明太祖廢相，改以內閣輔政，與明代之滅亡，關係極大。


丁(一)清代之內閣及軍機處：

滿清入關後，逐漸以明制為基礎而形成一套完整的官制。但和明代不同，清之中央官制充分顯示其部族統治之特點，各部門之主管多滿漢並設而以滿人為主，漢人為副貳，大權操於滿州貴族尤其是清帝之手，君主集權比明代有過之而無不及。

清代之中央政制起初仍以「內閣制」為其特徵，但自雍正起另設軍機處，並漸凌駕於內閣之上。茲略介清之中央政制如下：


1. 內閣之組織及職掌：

清代內閣的最高長官為大學士，其職掌與明代內閣大致相同，負責起草詔令、票擬批答、收發本章、撰擬徽號謚號、保管御寶、纂修實錄等。不過，其時的軍國大事，必須由議政大臣會議商討(又稱「國議」)，皇帝裁決，因此清代內閣之權力遠不如明代，其後更為「南書房」及「軍機處」所侵奪。

公元1677年(康熙十六年)，康熙設南書房，初為行政顧問，其後權勢日隆，例由皇帝之親信擔任，成為皇帝發佈政令的重要機關。軍機處成立後，內閣及南書房的權力移歸軍機處，內閣只負責主持典禮儀式及保管部份檔案，大學士成為榮譽職銜，內閣制發展至此已名存實亡。


2. 軍機處之組織及職掌：

軍機處全名「辦理軍機事務處」。雍正七年(1729年)，因用兵青海，為防止洩露機密，乃設軍機房，後改稱軍機處。軍機處之設立本屬臨時性質，其後卻成為永久權力機構，並接管了原屬內閣之大部份權力。清世宗利用軍機處，成功地削弱了內閣及南書房之權力及加強君主集權，把原來屬於內閣的權力收歸己有。

軍機處由親王、大學士、尚書、侍郎等滿漢大臣組成，最高官員稱軍機大臣。軍機大臣例為兼職，其職權範圍甚廣，權力極重，但無明文規定。軍機大臣可批答奏章、起草上諭、奏請任免官吏、議決國家大事等；此外，也兼管工務、考試、外交、財經等事務，有時也參與重要的案件之審訊。不過清代之軍機處實際上只相當於皇帝之秘書處，它必須得到皇帝賦予權力，方能行使其職權。