1901—1911年政治和制度的改革

第18章　1901—1911年政治和制度的改革

第01節 光緒皇帝的改革詔書

1900年8月14日聯軍佔領北京時，慈禧太后和光緒皇帝撤離京師，在10月26日逃到西安。12月初，京師和各省高級官員奉命上書言事，陳述他們對行政、軍事、教育、財政和其他方面的改革意見。1901年1月29日，經太后指示，皇帝發佈上諭，聲稱三綱五常雖為萬世不易之理，但政府的統治方法則應順應時勢加以改革。在這道上諭中，他對中國根深蒂固的弊病概括如下：

“我中國之弱，在於習氣太深，文法太密。庸俗之吏多，豪傑之士少。文法者庸人借為藏身之固，而胥吏倚為牟利之符。公事以文牘相往來，而毫無實際。人才以資格相限制，而日見消磨。誤國家者在一私字，困天下者在一例字。”

上諭還宣稱，中國向外國學的只是表面的語言文字，而非“西政之本源也”。因此命令高級官員“各就現在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故，吏治民生，學校科舉，軍政財政”等情，考慮“當因當革，當省當並，或取諸人，或求諸己”，向上奏報。因此，許多高級官員呈上關於改革制度及行政管理的意見。 1901 年4月，政府創立政務處，著手審查這些建議，選出那些可以照辦的建議。此後，政務處就成為政府改革規劃的指揮部。


第02節 教育改革

義和團事件之後，清朝改革的主要目標就是從西方採納某些東西。為此，某些政府官員必須通曉西方文化。因此政府命令翰林院學士研究西學。它把留學生召回本國，授予官職，還為由京師和各省高級官員推薦的那些人開了一次經濟特科考試。

在實行這一權宜措施的同時，政府企圖在選擇官員方法方面作一全面的改革。自七世紀以來，中國歷代統治者就已規定了文字考試，人們通過這種考試就有資格成為高級文職官員。科舉曾經是一種優越的制度，它在一千多年時間的實踐中逐步趨於完善。不過與此同時，這種制度也陷入了形式主義。它的大部分試題要求人們在儒家經典中尋章摘句，然後加以釋義和說明。在明清時代，每一部儒家經典都有官方的注釋，它們是科舉用的欽定版本。結果，應考人得努力把各經典著作的全文及官方注釋都死記硬背下來。科舉考試就僅僅成了記誦之學與書寫能力的考試，它要求的不是邏輯性強和論點明晰的文章，而是堆砌著駢偶和典故的華麗詞藻的文章。此外，一篇文章必須包括八段，寫成所謂的“八股”體。甚至字跡也必須是“小楷”。

有清一代的實際情況就是如此。說中國所有的學生學習都是為了科舉考試，決非言過其實。無怪乎在正統教育下培養出來的學生，在大多數情況下都是呆板、因襲和沒有創造性思想才能的人。在這種情況下，如何能夠希望得到一個新時代所需要的那種人呢？

顯然，改革考試制度是不可避免的了。1901年，清政府開始廢除八股文章。代替它的是要求更清楚地解說《四書》、《五經》以及論述中國歷史、政治和西方政治及學術的文章，並在1902年的各省考試中開始實行。

其次，政府認識到需要一種西式公立學校制度，決定把書院改建為西式學堂。自甲午戰爭以來，張之洞和盛宣懷就提倡過這種學堂，而且他們在武昌、天津和上海也建立了這種學堂。然而，幾乎不可能使學生入學，因為教育的最強烈的動機仍然是在政府中作官。因此，為了吸引學生進入新學堂，政府同意給予學堂畢業生文官候選人的待遇。

清政府也鼓勵學生去國外學習，因為將要在中國建立起來的新式學堂中缺乏合格的師資。從國外延請教師花費太大；此外，即使花費大量錢財，也難於得到好的外國教師；因此，較快的辦法就是派遣中國學生出國。特別是鼓勵到日本去留學。與去西方相比較，去日本的旅費和生活費都便宜得多，日本人與中國人同文字，習俗又相近（見第十七章）。另外，人們認為西方文化幾乎已原樣傳入日本，因此就沒有多大必要費事到西方去了。

由此可見，教育改革是從改革科舉、創辦新學堂和鼓勵出國留學開始的。沿著這個方向，新學堂越辦越多，但是它們的課程和學習年限差別很大。政府認為有統一標準的必要，於是在1904年制定了一套以日本為模式的學堂行政管理規章。在這種制度下，學堂正規教育分為初、中、高三級。為7至12虛歲的學生開辦初等小學堂，為12至16虛歲的學生開辦高等小學堂。中學堂則為16至21虛歲的學生開設。高等學堂收21至24虛歲的學生。分科大學則收24 至28虛歲的學生，最高一級則為通儒院。通儒院或分科大學的畢業生被授予進士功名；高等學堂畢業生被授予舉人功名；中學堂和高等小學堂的畢業生則取得生員（秀才）的功名。這就使新式學堂的畢業生有了正規官員候補者的資格。

政府在紙面上定下這一制度後，就在1905年12月建立了學部，作為中央的教育行政機構。在過去，禮部曾負責科舉考試以及與此有關的傳統教育事項。可是在甲午戰爭之後開辦的一些西式學堂的行政就沒有授權禮部管理。1898年京師大學堂已經成立，由它負責管理新式學堂。但是這所京師大學堂實際上是集大學和學部組織於一身的機構，由於新式學堂的數量增加得太快，它已不能起到管理學堂的最高機構的作用。因此，京師大學堂這時就被定為最高學府，另設學部來管理學堂。

1904年當政府建立這種學堂制度時，它企圖在1906年以後逐漸減少舊式科舉考試功名獲得者的人數，並在全國各地建立起足夠數量的新式學堂之後最後廢除科舉考試。然而日俄戰爭的結果加速了這個進程，因為日本的勝利被看作是立憲政體戰勝專制政體的事例。很多中國人認為，對中國來說，立憲幾乎是勢在必行的。但是為了成立一個立憲政府，百姓就必須獨立思考和判斷。因此，傳統教育很不能令人滿意，而且確實可以說是很有害的。在日俄戰爭期間，越來越多的人主張廢除科舉。1905年9月，在日本的勝利已成定局時，政府決定在下一年廢除科舉。

當這一持續了約有一千三百年之久的科舉制完全被廢除時，它確實是一件劃時代的大事。此後，新式學堂的畢業生在政府中佔有重要的職位，代替了傳統的有功名的人。同時決定在國外高等學校水準以上學校畢業的學生也有資格取得進士或舉人的功名，但這部分地要按照他們回國時考試的成績來決定。

教育改革的成效究竟如何？根據學部的統計，在1904年學堂總數為4，222所，學生總數為92，169人；在1909年學堂為 52，348所，學生為1，560，270人。這些數字表明學校教育有驚人的發展。然而隨著這種發展，教育的內容是否有任何實際變化，這還是有疑問的。

首先，由於難以得到合格的新式教育的教師，在大多數新式學堂裏不可避免地仍然按舊課程教課。1909年，在教初等小學堂的教師中，百分之四十八是有傳統功名的人，他們是毫不瞭解新式教育的。這就說明為新式學堂獲得新教師是多麼困難了。

其次，幾乎所有私立學堂都由紳士-文人所辦，而且大部分公立學堂也是由他們發起而開辦的。然而紳士階級基本上反對政府廢科舉、建學堂和鼓勵出國留學的政策。他們有許多理由來反對。紳士們在地方上享有種種特權，這並非因為他們富有和出身於望族，而僅僅是因為他們曾經科舉及第。廢除科舉就意味著他們的特權要消失。此外，由於他們的子弟通常準備參加這種考試，所以科舉的廢除將會毀壞所有紳士家庭所享有的和期待著享有的那些特權。因此，紳士-文人作為一個階級，是始終反對廢除科舉的。但清政府終於還是公佈了廢除科舉的法令，此後紳士們機敏地停止了反抗，另辟辦學堂以保存他們特權的新出路，因為學堂也能授予畢業生進士、舉人和生員的學銜。紳士家族送其子弟入學，希望以此保持他們的特權；因此他們非常熱衷於開辦學堂，甚至不惜自己花錢來辦。

第三，新制度中盡可能地保留了舊東西。例如，由皇帝從高級官員中任命最後考試的總監，讓他與學部大臣或督撫一起主持考試，然後對考試合格者授予功名。顯然這一程式和以前的程式並無二致。“學堂”與科舉考試僅僅一詞之異而已。

儒學仍然被認為是學業的基本內容，即使在新式學堂中也不得忽視。每月的初一和十五學堂要舉行一次祭孔儀式，而且很多學時花在閱讀和講授經典著作上。以初等小學堂為例，在每週三十個學時當中，有十二個學時是朗讀和講解儒家經典。一年級學生每天要讀《論語》和《孝經》四十個字；二年級學生每天要讀《論語》、《大學》和《中庸》六十個字；三年級學生每天讀《孟子》一百個字；四年級學生讀《孟子》和《禮記》一百個字；五年級學生讀《禮記》一百個字。除所有這些規定之外，還有兩個學時的修養課，它是一種儒家的教育方法。顯然儒家學說是被強調的；甚至學習的方法也是老一套。

在學堂的禮堂和課室中都貼有雍正皇帝的《聖諭廣訓》，每月初一由大家齊聲朗誦，而且被用作教官話的課文。這些都說明了傳統的民眾教育或對鄉民的教導（即“鄉約”制）這時改由新式學堂來負責的情形；與此同時，還通過口語的標準化來試圖統一國民的思想感情。

政府當局對於任何新鮮事物都是極端慎重的。例如在初等學堂不教外語，因為害怕孩子們在幼年學外語會忽視傳統的學業。此外，還認為不應使用外國術語，因為這樣就不可能保持中國語言的純潔性和堅持正當的學業。舉例來說，諸如“社會”、“影響”和“犧牲”這些術語不久前從日本傳入，但這些近代術語的意思與原來漢文的涵義不同。另外，“團體”、“國魂”、“膨脹”、“舞臺”和“代表”這些術語此時已經流行，但它們被認為是不優美的，因為它們原來不是漢文的辭彙，而是日本人創造的。所以這類術語不該使用，免得使中國語言陷入混亂。

還強調在學習外國的政治和法律時宜看全文，而不是學習其細枝末節。政府解釋說：“外國之所以富強者，良由於事事皆有政治法律也。而中國今日之剽竊西學者，輒以民權自由等字實之。”“殊不知民權自由四字乃外國政治法律中半面之詞。”“外國所謂民權者，與義務對待之名詞也。所謂自由者，與法律對待之名詞也。法律義務者，臣民當盡之職；權利自由者，臣民應享之福。不有法律義務，安得有權利自由？”政府之所以對這些詞語特別加以闡明，是因為它害怕學生們可能會反對它而鬧事，會蔑視皇帝的權威和不分輕重地一味堅持他們的權利。

婦女不許受新式教育，因為在中國，男女在公共場所是嚴格隔離的，決不允許他們一起上學堂，也不許在大街上一起行走；如果婦女閱讀太多的西方書籍，使她們誤入歧途而模仿外國的風習，那就會貽害不淺；如果竟然發生這類情況，她們就會開始鬧婚姻自由而無視父母和丈夫的權威了。然而，婦女需要受教育的必要性在1907年還是得到了承認，於是制訂了關於女子師範學堂和女子小學的章程。即使如此，婦女受教育的目的也只限于培養賢妻良母和一些教師而已。男女平等和婚姻自由仍舊被否定。結果，甚至受初等教育的男女兒童也要分校就讀，而且婦女不得參加政治集會。

在初等小學堂、中學堂和高等學堂中都有軍事訓練課。在高等學堂中，增加了三學時的軍事學，講授不同國家的軍事制度、軍事史和戰略。與政治學和法律一樣，軍事學也只有官辦學堂才有。這些課程私文學堂是不准開設的，這件事表明政府是多麼懷疑人民辦事的動機。

從以上各點看來，人們會懷疑政府辦新式教育的態度會認真到什麼程度。政府諸公可能並不認為官辦學堂教育實際上是可取的，而是勉強採納了這種新制度，因為它不僅已由立憲派康、梁等人要求過，而且各省督撫也提出過這種要求。正象1904年皇帝批准的《奏定學堂章程》所說的那樣，新制度的目的是要培養“尊崇孔教，愛戴大清國”的人。這裏不是不可能把“大清國”解釋為“中國”，但是它似乎更可能指滿洲王朝。不妨考慮以下的事實：即法律、政治和軍事學在私立學堂被禁止講授；而教育的目的正如在1906年所宣稱的那樣是諄諄教誨忠君、尊孔、尚公、尚武和尚實，其中以“忠君”為最高美德。換言之，清政府開始辦學堂教育是很勉強的，是受外界壓力的結果，它的目的並非培養憲政時代的一代新人或者能使國家臻于富強的人民，而是培養一種熱愛清王朝和始終忠於清帝的人。

事態的發展與清政府袞袞諸公的意圖恰恰相反，反滿運動在學生之間擴大了。1907年，政府禁止學生幹政或集會，而且對此三令五申。結果國內學堂中的反滿運動一般說來是被鎮壓下去了，但是在留日學生中間卻發展了起來。在義和團事件之後清政府推行改革計畫時期，它極力鼓勵到日本留學，於是留日的中國學生逐年遞增無已。至1905和1906年，人數曾達到大約一萬人（參看第六章）。在日本比較自由的環境裏，中國學生對清朝的批評要尖銳得多，而且加入立憲運動或革命運動的人數也逐年增加，在日俄戰爭之後尤其如此。面對這個問題，1902年，北京派遣一位中國留學生的監督到日本，1903年，發佈章程禁止留學生議政，不准出版有關政治的報章雜誌或者作任何會影響公共道德或擾亂社會秩序的事情。中國政府要求日本政府協助管制中國學生。東京對此作出了反應，它在1905年發佈了“關於招收清國人入公私立學校的規定”。日本政府的這一行動引起了留日中國學生的極大憤慨。

不久，中國政府就不依靠日本政府的協助而自己採取更直接的行動。1906年2月，它擬定一項決議：凡派去日本留學的，只限于那些擅長中文並精通儒家經典的學生。12月，中國駐日公使被任命為留日中國學生總監督，使之可能進行更嚴密的監督。但是，無論清政府如何試圖加緊控制留日中國學生，其結果恰好與願望相反。控制愈嚴，學生中的反滿情緒就愈強烈。最後，在日本的中國學生團體自然而然地成了反清運動的核心。


第03節 軍事制度的改革

清政府的主要改革之一就是要整編腐化墮落的舊式軍隊和建立一支強大的新式軍隊。正規軍隊由八旗和綠營組成，但是到了十九世紀，尤其是綠營軍已無甚戰鬥力了。結果，政府不得不臨時招募軍隊以對付起義和抗禦外國；這種權宜措施現已成為正規的辦法了（參看上卷第六章和第九章，以及本卷第四章）。在起義被鎮壓下去之後，有些新軍被遣散，但它們大部分被保存下來，最初被稱作“勇營”，後來被稱作“防營”。（幾年來軍隊的名目層出不窮，甚至比軍隊本身增長得還要快。）然而中法戰爭和中日戰爭證明它們已腐敗無能，不再有戰鬥力了。

1895年中國的戰敗，使清朝清醒地認識到非常需要訓練有素和具有西方裝備的軍隊。結果，繼李鴻章之後統率北洋軍隊的袁世凱在華北著手組織一支“新建陸軍”，張之洞也在長江地區組織了他的“自強軍”。兩支軍隊都是洋式的。義和團事件的經驗進一步表明需要這樣的軍隊。

因此，在1901年，清政府命令各省巡撫改建各該省兵制。與此同時，政府取消了舊式武舉，而在各省創辦武備學堂。它們的畢業生就被任命為新軍的軍官。同時在1901年，決定取消百分之二十或三十的綠營和半正規的防勇。然而，除非建立有效的中央控制，否則就不可能建立一支擁有西式裝備和受過西式訓練的軍隊（這種軍隊稱作新軍）。不然的話，各省新軍只會加強各省督撫的力量而威脅中央政府。因此在1903年，政府在北京設立練兵處，作為在全帝國招募和訓練新軍的中央機構。這樣做的目的，是企圖由中央控制各省已招募和訓練的新軍。1904年，政府決定改建整個兵制，並把新軍建成三十六鎮，歸練兵處控制。為了為新軍訓練軍官，政府決定派遣學生到日本士官學校留學，並建立一種軍事學堂的制度，它將從開辦初級軍事學堂開始，直到成立武備學堂為止。

新軍共三十六個鎮，每鎮有官兵12，500人，總數將有450，000人，組成常備軍。除此之外，還組成了第一次徵用的續備軍和第二次徵用的後備軍。常備軍的服役期為三年，三年後其士兵遣散回籍，並再接受三年非經常性的訓練和少量津貼。這些士兵就成為續備軍。然後又成為後備軍，接著再服役四年，並接受更少的訓練和更少的津貼。後備軍服役期滿後，士兵將恢復平民身分，不再履行軍事方面的義務。

徵兵被看作理想的辦法，但暫時還是決定在自願的基礎上徵募士兵。同時，准許當兵的資格也被規定得比較嚴格。從前，任何志願服役者，不問其經歷、家庭出身、職業或年齡，都可以當兵。而現在只有二十歲到二十五歲、身體健康、在本省居住和有家的人，才有資格當兵。有鴉片煙癮的人和那些屢次觸犯刑律的人一概不准入伍。通過對三十六鎮新軍規定這些徵兵標準，代表中央政府的練兵處力圖對新軍進行一定程度的控制。然而，當時的其他兵種仍歸兵部節制。因此，在1906年政府改組時，兵部與練兵處合併成為陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍。

滿洲人鐵良被任命為陸軍部尚書，另兩位滿人被任命為左右侍郎。這樣，陸軍完全歸滿人統率。在這次改革之後不久，陸軍部立即合併了袁世凱手下的北洋軍四個鎮，只給他留下了兩個鎮（第二和第四鎮）。中央政府直接控制軍隊是前所未有之舉。陸軍部這時統率了帝國最強的北洋軍六個鎮中的四個鎮，這也是劃時代的事件。

清政府在這一成就的鼓舞下，推行了一種把全部軍隊控制在滿人手中的政策。1907年，湖廣總督張之洞和直隸總督袁世凱被調到北京任軍機大臣。軍機大臣的職位當然要高於總督，但是他們的提升意味著他們不再能直接統兵。這兩個統率最強大的帝國軍隊的人，就這樣明升暗降地被剝奪了權力。最後，在 1910年，北洋軍隊全部六個鎮都被置於陸軍部的直接統馭之下。

1908年光緒帝薨，年幼的宣統帝（溥儀）登極，而其父醇親王第二（載灃）成了攝政王和朝廷上最有權勢的人物。醇親王一就職就建立起一支新的宮廷衛隊禁衛軍，並委託他的兄弟載濤和另外兩個滿人毓朗和鐵良進行訓練。1909年，詔書宣佈皇帝是海陸軍的最高統帥，由於皇帝尚在沖齡，醇親王就對軍隊行使最高統帥權。

在這同時，海軍也建立起來，還準備開始把軍事管理與軍事指揮分開。1910年建立了海軍處，1911年設立軍諮府（不屬陸軍部）。醇親王委派他的弟弟載勳任海軍處大臣；他的另一個弟弟載濤為軍諮使。這樣，醇親王就把帝國的全部軍事力量掌握在他自己和他的親兄弟之手。用這種方法，清朝先把軍事力量置於滿人手中，其後到宣統時期又置於皇室宗族之手。

可是清朝統治者在軍事改革剛一開始，就已經計畫重新訓練八旗兵，而且還訓練宗人和滿洲貴族作為軍官。1903年，政府命令袁世凱和鐵良在北京訓練旗人。這支軍隊後來成為新軍的第一鎮。又在1903年建立了陸軍貴胄學堂，以便把王公貴族及滿洲高級官員的子弟訓練成為軍官。1908年，為了同樣目的設立了一所海軍貴胄學堂。與此同時，政府派遣一些王公貴族去日本和歐洲考察他們的軍事設施，並派遣他們的子弟去那些國家學習軍事科學。

在晚清時期，八旗兵已與綠營兵一樣腐敗無能。由於很多滿人以當旗兵為生，政府並不削減旗軍。但在另一方面，因為綠營軍由漢人組成，所以很早就計畫予以裁減。到1901年，綠營軍擬裁減百分之二十到三十，到1906年，擬改編成巡警；然而這些計畫並未完成。1907年，決定把綠營軍改編為巡防營：在和平時期，他們的任務是擒拿盜匪以維持治安；在戰時，他們被動員作為新軍的輔助力量。

軍事改革計畫的進行已如上述。但是歸根到底，清政府是否可能建立一支既強大而同時又忠於清帝的軍隊呢？這確實是一個與教育問題非常相似的問題。軍事改革遇到很多困難。首先，在中國，人們理所當然地認為好男不當兵，而那些臨時被徵募的兵通常又是破產的農民或流浪分子。由於這種原因，在招募新軍時，就不可能照章辦事，即不許吸鴉片者和犯罪有案可查的人當兵，也不能只限於招募有家的當地居民。這種理想主義的規章不可避免地被束之高閣；事實上，被遣散的綠營兵、鄉勇以及破產的農民和流浪者紛紛參加了新軍。

其次，軍隊建設很花錢，而清政府並無足夠的錢財。政府必須依靠各省巡撫的財政支持。但是當北京企圖集中軍隊的統率權時，各省巡撫卻不願與它合作。實力派地方總督象張之洞和袁世凱等還在增加歸他們指揮的軍事力量。結果政府對他們很惱火，終於剝奪了他們的兵權。但與此同時，勢力較小的巡撫們雖然不能象張之洞或袁世凱那樣行事，但仍然能夠妨礙新軍的建設。結果在辛亥革命爆發時，清政府並沒有它所計畫的三十六個鎮，而只有二十個鎮。而且，反對政府軍事改革的並不僅僅是漢族巡撫。甚至陸軍部尚書滿人鐵良，最後在1910年也辭掉了陸軍部職務。為了削弱漢族官員的勢力，他一直在進行有力的鬥爭，但他的辭職卻是因為他不能遵循醇親王以皇室宗族為中心的路線。甚至在滿洲官員之中也蔓延著不滿情緒。

然而，新軍對改變中國人對軍隊的傳統觀念有很大影響。民族主義約在中法戰爭和中日戰爭時產生，通過義和團事件的經歷以及俄國佔領滿洲和日本戰勝俄國等大事而更形活躍。在這種背景下，政府才把軍職官員的官品提到與文職官員一樣，才創辦了軍官學堂，並派遣學生到日本進行軍事訓練，而皇帝則成為帝國全部武裝力量的統帥。結果，普遍鄙視軍人的傾向消失了，甚至在紳士隊伍中也有志願去當軍官的人，在以前他們是根本不會想到這種可能性的。這是一種很大的變化。人民對軍官態度的轉變，自然也改變了他們對軍隊的態度。在新制度中，作為一名軍官，強健的身體和軍事技術已經不夠用了，他還必須擁有相當的學識。候補軍官被派遣留學日本，但他們在那裏卻被革命思想所鼓舞。徵募紳士當軍官，同時又從本地居民中徵募士兵，這樣就使得各省的軍隊與各省督撫一樣，都反對把軍隊集中到中央。結果，當辛亥革命爆發時，革命事實上是由新軍發動的，而且大部分新軍站在革命者一邊。支持清政府的軍隊主要是由綠營軍改編的巡防營。


第04節 立憲政體的準備工作

1901年，清政府雖已開始了教育和軍事改革，但是只是在日俄戰爭之後，才開始認真地考慮立憲政體的可能性。這次戰爭的後果產生了很大的推動力，因為它被認為是立憲政體戰勝了專制政體。中國人像亞洲其他民族一樣被這次戰爭喚醒了，革命運動也被激起來了。要求中國採用立憲政體以便成為富強之國的呼聲越來越高。由於象張之洞和袁世凱那樣的地方實力派加入了這種大合唱，清政府再也不能置若罔聞了，1905年12月，清政府派遣以載澤為首的五位大臣出洋，到日本、英國、美國、德國和法國去考察它們的政府，並詳細調查中國實行立憲政體的可能性。1906年7月該使團回國，而每位成員都推薦立憲政體。海外的中國使節也齊上條陳說，憲法決不會損害皇室的權力，事實上它是維持皇室權力的最好手段。因此，皇太后和皇帝召見醇親王、軍機大臣和內閣大學士、部院大臣中的當然成員以及袁世凱在頤和園會議，以討論立憲政體的正反面的意見。在這次御前會議中，慶親王和袁世凱贊成採用憲法，但是鐵良和榮慶反對。最後，經過長時間的商討，決定採取立憲政體。1906年9月1日，光緒帝在慈禧太后的指使下，命令京師和地方高級官員開始憲政的準備工作。問題就這樣決定下來，於是準備工作就開始了。

在清政府致力於實行立憲政體之後，它處理的第一個問題就是行政制度的改革。在義和團事件之後不久，政府已經開始了一系列改革，包括整飭吏治和改組過時的官僚機構。但是這種努力遇到了很多困難。

造成許多官員貪污腐化和官僚制度落後過時的原因被認為有以下幾點。首先是存在著“捐納”制度，特別是賣官鬻爵。以前當政府需要額外收入時，它就臨時求助於賣官鬻爵的辦法，但是自從太平軍戰爭以後，這個制度就成了一項長期措施。結果官場中有很多人是以金錢或軍功獲得他們的官職的。人們認為這種作法造成了大量的貪污腐化。

此外，高級文職官員並不熟悉政府的日常工作，這些工作實際上都經員司胥吏之手處理。關於公文的格式都有複雜的規定。每個官署都有自己單獨的一套簿籍。對高級官員來說，由於他在一個職位上最多不過三、五年，所以就不可能掌握這些規章。結果，他們別無選擇，只能依賴年復一年在此工作的胥吏。這些胥吏的社會地位很低，而且他們大部分得不到固定薪金。當人們在訴訟和繳稅過程中與這些胥吏發生關係時，後者就向他們收費以維持生計。由於胥吏索取無度，這種費用就成為一種賄賂。百姓深受官府胥吏勒索之苦。

此外，有很多官署幾乎沒有職守。在中國，子女們被認為應遵循由父母規定的成例行事，因此，由歷代皇帝設立的衙署即使在時移世易和需要改組時，仍然被保持了下來。在這種情況下，舊的官署原封不動，而新的又單獨成立。例如清政府以四至六名內閣大學士配備的內閣作為它的中央行政機構。在1729 至1730年征討蒙古人期間，雍正帝在他辦公的宮廷附近設置軍機處，以便讓軍機大臣（他們是從大學士和六部尚書中遴選出來的清帝的心腹大臣）在那裏討論軍事機密。這樣，軍機處開始是一個臨時機構，它的所有官員都是兼職的，沒有專任官員。然而在戰役結束之後，雍正帝並未取消這個機構，他繼續與軍機大臣商討國家大事。雍正之後的皇帝都沿襲這種做法。這樣，自設置軍機處之後，內閣大部分職能都由它接辦，使內閣幾乎可有可無，但內閣並未取消。的確，自從秦統一中國以來，儘管在歷史過程中王朝興衰不已，但每個朝代都自稱是前朝的繼承者，即使是在以武力征服前朝的情況下也是如此。這樣，秦代的官僚結構就被一朝一朝地、稍事更張地繼承下來，一直傳到清代。簡言之，中國的官僚機構從西元前三世紀，或至少從西元七世紀初直到二十世紀，基本上沒有變動。證據之一就是很多官署名稱都是從古代沿襲下來的。

甚至更嚴重的一個缺點就是官員的職責不清。在很多情況下這是由於在一個官署不止任命一位主管大臣所造成。在內閣，有四至六員內閣大學士，軍機大臣的人數在四至八名之間，而六部每部都有兩個尚書。總理衙門是應西方國家的要求而在1861年設置的，總理大臣的人數不定，多達十員，在1894至 1898年期間甚至更多。當一個官署裏有那麼多主管要員時，他們之中就誰也不願意負責了。不言而喻，每個人都力圖把責任推給別人。在歷史上，中國政府歷來在許多官署中任命兩個以上的主管大臣，這樣做無疑是為了防止大臣因專權而威脅帝權。出於同樣目的，清朝的總督和巡撫也以此種方式互相牽制，使之互相約束而不致讓地方權力集中到一個官員手裏。

1901年清政府開始改革時，它企圖糾正這些積弊。首先，決定簡化各官署的公文形式，取消書吏。捐納制被廢除，不過這種作法仍以不同的形式繼續出現。河東河道總督和通政使司的職位被取消。詹事府被併入翰林院。雲南、湖北和廣東的巡撫建制都被撤銷。這些都是不必要的衙署。

在撤銷某些有名無實的衙門的同時，政府又創設了一些新的官署。首先是改組總理衙門後建立起來的外務部；總理衙門則是在1861年作為軍機處的一個機構勉強成立起來的。因此它開始時只是一臨時的官署，官署內有多達十人以上的兼任大臣。因為總理衙門的地位是非正式的，西方國家感到與它談判時有些不方便，因此在清朝於義和團事件中戰敗之後，就要求改組總理衙門。這時外務部就成了一個常設的正式機構，內設一名大臣和兩名副大臣。這便開始瓦解了自隋唐沿襲下來的傳統的六部建置。新的外務部成了第七部，而且比其他六部的品級要高——這確實是個巨大的變化。

不久又進行了一次改革，即在1903年由政府設立了商部。在傳統的中國，積極提高人民的福利使之生活比較充裕，並不是統治者的正業，所以政府往往並不為促進農業、工業和商業而操心。但是，此時大家承認富國是為了強兵，而富國就需要促進農、工、商業。

1905年，設立了巡警部和學部（前面已談過）。此舉是企圖建立西方式的員警制度，並在1906年決定從綠營中招募員警。巡警部後改成民政部。

在1906年宣佈準備實行憲政的方案後不久，對政治制度根據下列原則開始了進一步的改革。首先是行政、立法、司法三權分立。然而當時還沒有立法機關，所以只對行政和司法機關進行改革。其次，精簡冗員，明確官員的責任。結果，下列改革措施得以實現。

（1）合併職能重複的官署。太常寺、光祿寺50000444_453_4和鴻臚寺都被併入禮部；舊兵部、練兵處和太僕寺合併成為陸軍部；戶部和財政處被改組為度支部。練兵處和財政處的設立原來是為了集中軍事和財政的管理。自古以來，管理軍事的官署一直是兵部，管理財政的官署則是戶部，但它們現在已成為不必要的了。它們並未被廢除，不過把財政處與戶部合併，練兵處與兵部合併，這在中國都是前所未有的措施，雖然對一個局外人來說，它似乎是勢在必行的事。

（2）增加了一些中央管理機構。郵傳部建立了，刑部被改組成法部，它的職能則限於管理司法事項。這樣，中央政府的部就變成了十一個。自隋唐以來，中央政府機構就是吏、戶、禮、兵、刑、工六部。1901年增加了外務部，後來又增加了商部、巡警部和學部，而舊式的六部則仍予保留。但是，1906年改革的結果，只有吏部和禮部保持它們的舊有名稱。傳統的六部建置已經不復存在了。

（3）各部都建立單一的領導。這是一個非常重要的步驟。在此以前，清朝給各部都任命兩位尚書，一般是滿、漢各一人。此法是使滿人與漢人互相制約，但也趨向于使大臣們不負責任。雙頭領導的廢除明確了責任。同時這也意味著滿、漢族之間不同待遇現象行將結束。出於同樣精神，為了盡可能地避免兼職，廢除了各部大臣兼任軍機大臣的做法。

（4）在各部以外單獨成立了大理院、審計院和資政院。大理院的權力是與純粹作為行政機構的法部明確地分開的。從前，法庭和司法行政機構並不分開。審計院獨立於各部之外，因為它負責審計它們的帳目。雖然已經決定暫不涉及立法機構的事項，但深切感到有徵求民意的必要，因此，在將來召開國會之前，計畫把資政院試作立法機關。（資政院的情況將在下面敍述。）

政府企圖包括在行政改革之中的兩項主要變革未能實現。一個就是改革省的官僚政治，另一個就是建立責任內閣。總的來說，在清朝的地方官僚政治中，有許多含糊不清之處。例如，外省督撫與中央政府之間的關係和總督與巡撫之間的關係，都不十分明確。可能是清政府寧願不去明確這些關係。但無論如何，自從太平軍運動以來，總督與巡撫的權力增加了。在軍事上或財政上，他們都不受中央政府的嚴密控制。清朝改革的一個目的就是削弱他們的權力，辦法是把他們置於中央政府各部處之下，而不是使他們成為與各部處平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直屬官員。這樣就可以建立起一個一元化的政體，各省就被置於各部之下，而不是與各部同在皇帝之下：這是行政機構的一項十分重要的改革。當然，各省高級官員是反對這種變動的。

成立責任內閣制的要求是當時的一個改革原則——即明確責任——的自然後果。然而，這會導致撤銷軍機處、內閣和政務處。反對採取責任內閣制的理由是：總的行政管理應由若干官員分擔，否則，個人就會專權，從而可能侵犯帝權。這種觀點獲勝了，有關中央行政機構的改革因此沒有進行。

這樣，削弱督撫權力和採取責任內閣制這兩項改革都未實現（在改革活動中，政府原來把這兩者都放在最優先的地位）。1907年，對省一級的行政制度進行了改革，但是督撫的權力並未削弱，也沒有真正進行實質性的改革，它僅僅以改變一下地方行政官署的名稱而告終。僅有的一件重要的改革也許就是在省的各級建立了審判廳，這是打算按照中央政府的大理院的模式設立的獨立地方司法機關。

另一個重要事件是在外國人稱為滿洲的東三省進行行政改革。由於這是清朝祖先的發祥地，原來在那裏建立過特殊的制度。現在實行了改革，滿洲的行政就與中國的其他部分一模一樣了。盛京將軍被取消了；代之以1907年設置的東三省總督，並任命了吉林、奉天和黑龍江三省的巡撫。

雖然清政府不能削弱督撫等高官的地方權力，卻成功地增加了中央政府中滿洲官員的權力。在只任命一位大臣領導政府的每個部之後，在十三個高級官員（即軍機大臣和各部大臣）之中，有七個滿人，五個漢人和一個蒙古旗人。這個蒙古旗人當然是蒙古族，但是他是屬於滿人陣營的。因此中央政府改革的結果是在最高級官員中，滿人與漢人的比率為八比五。而與以前滿人和漢人人數相等的安排相比，清政府在取消種族區別待遇的公平原則下，巧妙地把對中央政府的控制進一步置於滿人的手裏。

另一個改革的基本原則是儘量減少兼職。根據這種政策，袁世凱辭去他的一切兼職，所以他的權力大大地被削弱了。上面已經談到，政府提升兩個集大部分地方權力于一身的漢人總督張之洞和袁世凱為軍機大臣，這樣就剝奪了他們在地方上的權力。因此，儘管各省的行政沒有進行改革，中央政府的滿人官員的權力卻大大地增強了；相比之下，漢人地方官員的權力卻被削減了很多。

從1908至1911年的宣統時期，這種趨勢甚至更加強烈。首先，在1909年1月，袁世凱被迫以足疾為由到河南退隱。九個月之後，張之洞死去。這樣，兩位難對付的漢族高級官員就不能妨礙攝政的醇親王行事了。被這種情況所鼓勵，他讓他的兩個兄弟掌握陸軍和海軍，最後在1911年5月，他應漢人提出建立責任內閣的要求，終於組織了一個責任內閣。它對皇帝負責。與此同時，舊內閣、軍機處和政務處都被撤銷。責任內閣由一個總理大臣和兩個副大臣，以及民政部、度支部、學部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩院和外務部各部大臣組成，總數為十三個成員。在這十三員被任命的內閣大臣之中，八名是滿人，漢人只有四人；八名滿人中，有五人是皇室宗族。醇親王在為皇室宗人取得軍權以後，這時又要全面控制行政了。但這種事實也說明，在這時候，攝政王確實感到除他自己的宗人外，甚至連滿洲官員都不能信任了。任命這一內閣是清廷在行將崩潰時的最後一個孤注一擲的行動。在這個皇族為中心的內閣組成後不到一年，武昌就發動了革命，其後又不到一年，清政府垮了台。在此以前，朝廷曾經利用改革方案，使它一直下降的權力不斷地集中。

當清政府宣佈它要採取憲政的政策決定時，極力主張更加激進的一批批評論家開始要求政府立即實現這項目標，不久他們迫使政府以這種或那種方式去答復他們的要求。1908年8月，政府因此宣佈它準備實行憲政的計畫，聲明在第九年（即1916年）將頒佈憲法，並將第一次選舉國會，國會將於 1917年召開。

與此同時，政府發佈了“憲法大綱”，大綱以日本明治時期頒佈的憲法為範本。它開宗明義寫道：（1）大清皇帝統治大清帝國，萬世一系，永永尊戴。（2）君上神聖尊嚴不可侵犯。在日本憲法裏，天皇被賦予很大的權力，但是在“憲法大綱”裏，清帝的權力甚至比日本天皇的權力還要大。皇帝的特權幾乎沒有限制。皇帝被賦予以下權力：1.召集開閉停展及解散議院之權；2.凡法律雖經議院議決而未奉詔命批准頒佈者，不得見諸實行；3.“憲法大綱”無內閣組織章程，設官制祿，用人之權操之君上，議院不得干預；4.司法之權操之君上，審判官本由君上委任，代行司法；5.凡一切軍事皆非議院所得干預。君上調遣全國軍隊，制定常備兵額，得以全權執行；6.宣戰講和訂立條約由君上親裁，不付議院議決；7.宣告戒嚴之權，當緊急時，得以詔令限制臣民之自由。

一旦肯定憲政即將付諸實施，知識份子，尤其是立憲派，就立刻提出批評，這些人早就主張採取這一步驟，但不滿意基本《大綱》和準備立憲的進程。他們強烈要求馬上開始實行憲政。在這種壓力下，清政府在1910年把立憲的日程縮短了四年，並決定在1912年頒佈憲法，1913年召開國會。然而，這種讓步不過是在旱地上灑幾滴水，遠不足以使要求立即召開國會的喧嚷平靜下去，就在這個時候，即1911年10月，革命爆發了。

清政府被革命嚇得驚慌失措，它在奄奄一息之際，於1911年11月匆忙地宣佈了人們所期望的憲法重要信條“十九條”。為了平息革命運動，與1908年的“憲法大綱”相比較，皇帝的權力在這個檔中大大地縮小了，而國會的權力則增加了。主要的變化如下：（1）憲法由資政院起草，由皇帝頒佈。修改憲法權力屬於國會，皇帝不能干預；（2）總理由國會選出，由皇帝任命。皇族不能擔任總理。當總理受到國會彈劾時，他可以或者解散國會，或者提出內閣總辭職；（3）皇帝有直接指揮陸、海軍的權力，但如無國會批准，他不能利用陸軍或海軍來解決國內爭端；（4）非經國會批准，不得締結條約。如果在國會休會期間議和或宣戰，這個行動須提交下屆國會批准。不用說，到頒佈的時候，這些改動已無實際意義了。

清政府一旦決定在1917年召開國會，它就不得不承認，它越早聽取公眾意見並把它反映於政府工作之中，情況就越好。因此，它在1909年召開了第一次諮議局會議，並於1910年在北京召開了資政院會議。諮議局即將成為省立法機構的前身，而資政院就是國會的前身。

按照1908年公佈的章程，諮議局大致按以下規定組成。

一、投票資格。（1）必須是年滿25歲以上的男性，在省內長期定居，至少具有下列資格之一：（一）在省內從事教育或其他公職時間滿三年者；（二）中學堂畢業或在國內外高等學校畢業；（三）具有生員以上的功名；（四）擔任過七品以上的文官或五品以上的武官；（五）在省內擁有價值五千元以上的經營資本或不動產。（2）或者是年滿25歲以上非長期在本省居住的男子，但在本省居住兩年以上並擁有價值一萬元以上的經營資本或不動產者。

二、當選的條件。年滿30歲以上的男性，在本省久居或在本省居住十年以上者。

三、成員的人數。每省生員的固定名額的百分之五。田賦較高的南京地區和江蘇省，另外分別增加九個和二十三個名額。

四、允許討論的問題。（1）省政府可能改革或尋求改革的事務。（2）本省的預算和收支決算。（3）有關本省稅收和公債發行事項。（4）修訂或廢除只影響本省的有關章程。（5）資政院成員的選舉。（6）由資政院或督撫提出的質詢。（7）市政會上的爭議事項；自治會申請或建議的事務。

五、與督撫的關係。（1）總督和巡撫如對諮議局的決議無異議，應負責予以公佈並執行。如無總督或巡撫的批准，此類決議不得實施。（2）如總督或巡撫對諮議局的決議不滿時，他可以命令復議。（3）在進一步討論之後，如果未能取得一致意見，應徵求資政院的決定。（4）督撫有權召開、中止或解裳議局的會議。

從章程中的條款來判斷，諮議局似乎是紳士表達意見的機構，但很難被認為是一個立法機關。它勿寧說是各省督撫的一個諮詢團體，因為督撫們有權拒絕諮議局決議。然而，諮議局的出現完全可能約束各省督撫專斷地使用他們的權力。即使在以前，督撫也不敢忽視顯貴紳士的意見，所以他必須審慎行事而不冒犯紳士，否則，他會給自己招致相當的麻煩。從這個意義上說，諮議局可以被視為僅僅是把過去實際實行的一切加以合法化罷了。事實上清政府把諮議局議員數規定為各省生員定額數的百分之五，就說明政府已經有了這種想法。但不管怎樣，一旦有了這一法定形式，地方紳士對各省督撫的壓力無疑就增加了。

1909年，各省舉行第一次諮議局的選舉。結果證明很多當選者年紀在40—45歲之間，而紳士占大多數。然而，那些學問高深和在百姓中德高望重的紳士都寧可不參加地方政治和諮議局。那些當選的人中很多在政治上有野心，也往往不為人所尊重。

這樣，省一級立法機構的雛形逐漸形成，1909年在各省召開諮議局第一次會議。在很多省內，最直接的結果就是督撫與諮議局發生了衝突。由於督撫有否決權，他畢竟比諮議局權大。但是這只能驅使諮議局議員參加要求立即召開國會的運動，而這個國會將不僅僅是一個諮詢機關。

資政院是由清政府創立的，它是一個審議機關，或者是國會的雛形。按照1909年起草的章程，它的主要特徵如下：

一、成員資格。成員將包括一百名帝國的被提名人和一百名民選的代表。在帝國的被提名人中，有四十八名宗人或滿洲貴族，三十二名現任官員，十名學者和十名最高級的納稅人。民選產生的代表從諮議局議員中選出，而且由他們投票選舉，但要經本省督撫的批准。

二、允許討論的問題。（1）全國的預算與收支決算；（2）有關稅制和公債的發行事項；（3）修訂或廢除法令；（4）關於諮議局和督撫有爭議的事項；（5）由皇帝提交的其他事項。

三、與行政當局的關係。（1）各部或其他高級行政機關的大臣如對資政院的決議不滿意時，可以命令重新審議；（2）在重新審議之後，如果雙方不能達成協議，得呈請皇帝作出裁決；（3）當資政院對內閣或政務處的決議有疑問時，可以要求闡明；（4）當某一行政機關的大臣侵犯資政院的權力或破壞法律時，資政院可奏請聖斷。

資政院顯然無權監督政府。政府也不是非執行資政院的決議不可的。因此，嚴格地說，資政院只是一個協商機關。

資政院成員的選舉始於1909年，第一次會議於1910年10月在北京召開。從此以後，資政院常常與各部大臣以及各省督撫發生衝突。結果，有些決議得不到有關行政機關的大臣的批准，而且因皇帝的決定而被廢棄。由於這種原因，資政院的議員也開始大聲疾呼，要求立即召開國會。

清政府認識到憲政應該以地方自治為基礎，於是決定加以促進。1908年起草了“城鎮鄉地方自治章程”，1910年起草了“府廳州縣地方自治章程”。地方自治會的選舉立即開始。選舉和當選資格的限制如下：投票者必須是男性，年齡在25歲以上，中國籍，在其所住地連續居住三年以上，付兩元以上的固定稅金或公共捐獻。董事會的董事由有關的自治會選出。在這種情況下，自治會成員投的票數應該與他們擁有的財產總數相符合。這樣，有財產的人在自治會中格外地被賦予了特權。在自治會會員之中，相當數量的人是有低級功名的紳士。大部分被選為自治會會長和鎮鄉董事的人是紳士。的確，清末的地方自治實際是紳士之治。然而，政府官僚政治對這種自治制度施加了強大的壓力。知府、州官和知縣有權解散地方自治會。董事會的決議沒有這些地方政府官員的批准不能實施。知縣能夠免除鎮鄉的董事的職務，而且可以不同意有關自治會選出的自治會辦事人員。結果，這種自治會很象諮議局和資政院的情況，實質上就是政府的一個輔助機構或諮詢團體。

中國自古以來就有一種互相擔保的集體的制度，如“保甲”或“裏甲”，它們的作用是輔助政府維持公共秩序和徵稅。一般說來，紳士並不與這種制度有牽連。然而，只要這類集體仍在起作用，他們就可以發揮相當的影響；總之，不論在什麼情況下，紳士對每個地方的家族和社團都擁有相當的影響。事實上，地方當局只有與紳士控制的這些社團合作，才有可能進行治理。目前清政府正在組織地方自治會作為憲政的基礎，它當然不敢忽視紳士的力量。由於地方紳士擁有的權威不是法律授予的，因此至少在理論上，政府官員在過去有時忽視過紳士。但是現在，紳士的權力由法律規定並加以保證。這就是清末所規劃的地方自治制度的實際內容。從另外的角度看，可以說清政府有這種企圖：正式認可紳士在地方上的控制，把紳士置於地方官員的控制之下（即把他們的職能正式納入基層的政府部門），以此來鞏固它的統治。簡言之，清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利面互相合作以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖。


第05節 財政的清理與集中

清朝財政是極端混亂的，以致中央各部以及各省政府幾乎不受中央的控制。如果政府要提倡教育、發展武裝和準備實行憲政，集中財政管理是必不可少的第一步。

在義和團事件之後，財政改革的第一個企圖是統一貨幣。在此期間，在中國流通的貨幣有傳統的紋銀（細絲銀）、銅錢和各種外國鑄造的銀元。此外，1889年，張之洞在廣東開辦了一個鑄幣廠，用機器生產銅錢和銀幣，此舉證明是有利可圖的，因此很多省份開辦了鑄幣廠，源源不斷地鑄出錢幣。但是這些硬幣並沒有標準化。事實上，自從1850年以來，流通著各種各樣的貨幣，它們之間並沒有定出固定的兌換率。各省官辦的、私營的銀行和錢莊以及外國銀行都在發行紙幣，這樣就使財政更加混亂了。這種貨幣的混亂狀態當然阻礙了商業的發展。西方商人愈來愈堅持要求統一貨幣。事實上1902年中英續議通商行船條約以及1903年中美通商行船續訂條約和中日通商行船續約都要求清政府統一貨幣。此外，由於1901年下半年之後世界銀價激劇下降，進口貿易對於採用銀本位制的中國來說變得非常不利。而且在甲午戰爭之後，中國還遭到必須以黃金償付外國債款和賠款的損失。因此不僅在西方人之中，而且在中國人之中也有人提出建議，要求採取金本位制和試圖使貨幣標準化。

清政府也認為這是當務之急，於是就專門設立了財政處。這時幣制改革與外國的利益是如此密切相關，以至沒有它們的合作就難以進行。因此，清政府與還在實行銀本位制的墨西哥政府一起要求美國在友好的條件下合作，以便在採用金本位制國家和銀本位制國家的貨幣之間建立穩定的關係。結果，在1903 年成立了國際匯兌處，次年美國專家精琦到中國來調查貨幣情況。精琦向中國政府提出以下一個方案：（1）中國應該立即採取金本位制，但金貨幣不應在國內流通，只作貨幣的儲備和支付外國之用；（2）在國內，銀幣應用作標準貨幣；（3）金與銀之間的兌換率應是1比32；（4）為了監督新幣制的採用，應雇傭外國人。

德國和法國同意這個建議，但英國和俄國反對它。在中國內部有贊成和反對的意見，但由於張之洞的強烈反對，這個建議被擱置起來了。張之洞反對的理由如下：（1）不應該允許外國人干預中國的財政或貨幣問題；（2）由於中國通常是使用銅錢，所以採用銀本位制就夠了，採用金本位制則太過分了；（3）金和銀之間的實際兌換率是1比40；把它折成1比32將是欺騙百姓，在鑄造中將會獲得高達百分之二十的利潤，而且將使一種不足值的貨幣流通；（4）世界銀價下跌，雖不利於中國償付賠款和外債，但有利於促進出口而限制進口。當清帝國的主要目標是富國強兵時，銀價下跌對它並不是一個問題。

精琦的意見遭到駁回，政府的意見是決定暫時維持銀本位制，雖然金本位制也可能在將來實行。但是關於標準硬幣的問題仍有爭執：究竟應該採用一兩的銀幣還是採用約等於半美國銀元的一元銀幣（相當於0.72兩庫平銀）。張之洞主張鑄造一兩的銀幣，其理由是納稅以兩為基礎，而銀元又不能與外國銀元競爭。袁世凱表示同意。因此在1905年，政府決定暫時以銀兩作為標準硬幣，並在天津開設造幣總廠和四個分廠，以便專門鑄造一兩重銀幣，同時禁止其他造幣廠鑄造銀幣。但實際上關於採用銀兩或銀元的爭論仍未停止。主張使用銀兩的人主要是張之洞和袁世凱等各省督撫；使用銀元的支持者是戶部（後來改為度支部）的一些官員以及中外商人。由於張之洞和袁世凱直到1908年仍有強烈的影響，1908年政府再次決定以銀本位制統一貨幣制度。但是在1909年由於袁世凱丟官和張之洞死亡，支持銀元的人們的力量頓時變得強大了。最後在1910年決定取消銀兩制，而以銀元為標準硬幣，只限造幣總廠和它設在漢口、廣州、雲南及成都的分廠鑄造。

可惜的是，這並不意味著以前發行的銀通貨停止使用，而僅僅是在舊體系上增加了新的銀元；這樣只會加劇貨幣的混亂，並使這種狀況一直持續到清王朝結束。

另外，還有省的鑄幣廠在鑄造銅錢。鑄造銅錢是為了增加經費，所以它們的品質日趨低劣，從而引起了通貨膨脹。由於銅錢與百姓的日常生活密切相關，這就使他們遭受極大的苦難。有鑒於此，當1905年在天津開設造幣總廠時，政府開始只鑄造銅錢，因為當時的急務被認為是要控制住銅錢，或者甚至是在銅本位基礎上統一貨幣。但是政府沒有足夠的資金吸收各省鑄造的銅幣。它就命令各省不要再鑄造銅幣，並關閉那些還沒有開始經營的鑄幣廠。由於督撫們不願遵奉這條命令，濫鑄之風仍然存在。

另一個引起混亂的原因就是紙幣。接近清朝末期，督撫們和某些商人開設官、私銀行，而且它們和錢莊都不受限制地發行紙幣，這也引起了通貨膨脹和使百姓遭殃。1905年，清政府開設了戶部銀行，資金四百萬兩，為的是要發行有高度信譽的鈔票，以期抑制無限制地濫發紙幣的情況。然而，即使這個銀行發行的鈔票，也沒有足夠的儲備金和固定的發行額。因此戶部銀行發行的鈔票也不過是增加混亂而已。隨後，在1908年政府把該行改組成為有一千萬元資本的大清銀行。

1910年，政府為了集中管理紙幣，決定今後只有大清銀行才能發行鈔票；與此同時，政府還規定發行總額並建立儲備基金。不准有其他發行鈔票的機構，那些已經發行了的，要在流通中逐步收回。當然，這些計畫並未完成。流通中的紙幣總數估計有六億五千萬兩。如果大清銀行要發行同樣數量的鈔票，它就需要三億二千五百萬兩儲備基金，但它只有一千萬兩資本。

還打算統一度量衡制。在中國，度量衡隨各省而異；甚至在一省之內也因地而異；甚至在同一地方隨著目的不同它們也有差異。如同貨幣一樣，這種情況妨礙了商業的發展。在1908年8月，清政府頒佈了章程，規定了長度標準（營造尺）、容量標準（漕斛）和重量標準（庫平兩）。清政府決定度量衡採用十進位制。按照頒發的計畫進度，官方所用的量器和磅秤都要在兩年內加以調整，以符合新制度；私人用的要在十年以內調整完畢，但政府未能看到這些計畫被付諸實施就壽終正寢了。

在此期間，清政府企圖集中它的財政管理。關於各省的財政，只有正規的收入和支出得上報戶部。額外的收支儘管在太平天國時期之後都大大增加了，但並不上報。這種不上報的情況更加削弱了清末中央對地方行政的影響。因此，在1906年政府把戶部和財政處合併以統一中央的財政之後，政府打算冒險把全國的財政加以集中管理。但是這當然會遭到督撫們的強烈反對。

然而，在1909年擬定了下述指導性的政策方針：（1）只有度支部有權借外債。如中央政府的任何部或省政府要締約借外債，需經度支部的許可，並必須以它的名義借款；（2）到當時為止，中央政府各官署籌措的資金原由這些官署支配。自此以後，這類資金都要上報度支部；（3）由於各個部的官辦銀行正無限制地發行鈔票，又由於國家要對這些鈔票負責，度支部被授權可對這些官辦銀行不定期地進行抽查；（4）當時各省花費本省自籌的款項，不向中央政府彙報。今後，所有這些資金都應上報度支部，度支部被授權調查這類事務。

為了執行這一政策，決定度支部在1909年3月起開始檢查各部和省政府1908年的收支，並從1911年起建立預算制度。因此，每省的財政實際情況都被廣泛地考察過，其結果也被公佈了。在1910年，度支部根據各省各部呈交的預算表編出一份擬議的1911年全國預算表，並把它呈交給資政院。資政院作了某些修改即予通過。根據直到此時的中國人的定額使用法，歲入總數應該總是不變的，而在開支方面應該是量入為出，所以沒有作預算的必要。因此，中國採用預算制之舉是前所未有之事——不過這項措施證明基本上是沒有意義的。第一個預算表行不通，因為由各部和各省政府呈交的最初計畫都不可靠，它們都是根據“少收多支”的方針制訂的。結果，度支部造的全國預算表的收入為二億九千六百萬兩，支出為三億七千六百萬兩，證明是一個“赤字”預算。這個預算不可避免地成了資政院的一個爭論問題，於是就通過了一項修正案，把預算的收入改為三億零一百萬兩，支出改為二億九千八百萬兩，以便使它收支趨於平衡。當然，這種修改並無堅實的基礎。辛亥革命終止了這種閉門造車的官樣文章。由於歲入還沒有被集中起來，北京沒有統一的國庫，也不瞭解實際的收入和支出，因此編制預算在技術上仍然是不可能的。


第06節 其他改革方案

中國自古以來就已經有與近代行政法和刑法相似的法律，但是沒有或很少有與近代民法和商法相似的法律。另外，司法和行政的權力並不象近代西方那樣分立。但是在義和團事件後，當清政府積極打算採用西法來富國強兵時，它終於看到了需要按照西方模式修訂法律。自從政府開始主動提倡工商業以來，對民法和商法的需要就變得明顯起來了；與此同時，中國人終於逐漸認識到不平等條約的種種不利，並希望取消治外法權。但是要達到這個目的，按照西方模式修改法律和修改司法管理是必不可少的。事實上，英國、美國和日本在它們1902和1903年簽訂條約時已經要求修改。結果，清政府在1902年決定著手修訂法律和司法管理的準備工作。為此目的，設立了一個官署，由有豐富經驗的官員沈家本任主管，開始檢查《大清律例》。結果，在1905年，如剮刑、梟首示眾、死後斬首以及紋面等酷刑都被廢除。杖刑等體罰則代之以罰款，連坐和嚴刑拷問也被廢除。

從1906年起，政府聘請日本法律專家幫助編纂新的刑法以及民法和商法；新刑法的草稿則在1908年完成。後者以日本刑法為範本，而日本刑法又是以德國法典為基礎的；新刑法規定，懲罰限於死刑、監禁或罰款。這樣，以前所有的肉刑都被廢除了，同時又引進了緩刑和假釋的新的做法。在犯罪名目中，又增加了涉及外交事務、選舉、運輸和交通以及公共衛生等方面的犯罪行為。結果，它實際上與其說是《大清律例》的修訂本，不如說是一本嶄新的刑法典。當然有許多人起來反對這一法典草案。當它被呈交給中央和省政府的高級官員評議時，下列各點受到最嚴厲的批評：（1）根據草稿，十六歲以下的犯罪者不予起訴 ——這種年歲限度應予降低；（2）對那些犯有損害皇室、反叛、搞陰謀或犯忤逆罪者處以絞刑，懲罰太輕；（3）對犯有掘墓，或破壞、遺棄、偷盜屍體罪行者處以監禁勞役，懲罰太輕；（4）把合法自衛的概念應用於違犯祖宗的罪行是不能接受的；（5）與無夫之婦通姦而不予起訴的做法是不能接受的。總之，起草的新刑法遭到了儒家觀點的批判。結果，作了很多修改以迎合上述大部分反對意見。

經過這些修改後，起草的法典隨同補充章程被呈交給資政院討論。在資政院裏，出現了種種不同意見，但無法作出任何結論。討論結束時，只通過了一般條款，至於特殊條款和補充章程則被掛了起來。然而，在1911年1月，清王朝藉口如要實行憲政，就不可推遲頒佈刑法，因而公佈了一般條款以及資政院尚未通過的特殊條款和補充章程。政府打算把它們送交下一次資政院的會議上批准。

在此期間，由於新刑法典的編纂非常緩慢，因此修訂的《大清律例》已在1910年作為臨時措施頒佈，其名稱為《核定現行刑律》。這部刑律除上述在1905年修訂的部分外，基本上與原來的律例一樣，只是名詞有一些變化，並且對章程的某些方面作了簡化。它在1928年之前繼續有效。

政府在著手編纂新刑律的同時，開始編訂商法和民法。特別迫切需要一部商業法，因為它是發展商業的先決條件。早在1904年1月，已經起草了《商人通例》、《公司律》以及其他章程。由於這些律例是倉促制訂的，不能令人滿意，因此當局就與一名日本顧問在1908年開始編纂新商業法，但它只完成了一部分。除此之外，農工商部起草了一部商業法典，在1910年呈交資政院，但是在它被批准之前清王朝就被推翻了。

大規模編纂民法的工作是在1907年與一位日本顧問一起進行的，草案於1911年完成。它以日本的民法為基礎，而後者則仿效德國的民法。然而，所提出的草案是不得人心的，因為它忽略了傳統的中國習慣；總之，在清王朝垮臺之前它是沒有機會付諸實施了。

在進行行政、司法、法律和軍事制度的改革的同時，清政府還在百姓中間開展了一場革除陋習的運動。1902年，政府公開反對纏足，這是早就遭到傳教士和中國改良派攻擊的陋習。

1906年，皇帝下詔禁止鴉片。詔令的內容如下：（1）逐漸減少種植罌粟，在十年之內徹底消滅；（2）禁止吸鴉片、開煙鋪或進口鴉片；（3）有鴉片煙癮的官員必須于六個月內戒除。至於鴉片進口，清政府與英國當局進行了協商，1907年英國人同意把過去五年平均每年自印度輸入中國的數量減少百分之十，如果清政府在其後三年禁煙有進展，就繼續減少進口。在1910年，重新開始談判，英國人不肯答應在七年內停止向中國輸出鴉片。但是由於英國輿論的壓力以及資政院和中國學生強烈要求立即停止鴉片貿易的行動，英國人終於在1911年答應到1917年停止從印度向中國輸出鴉片。

作為中國的異族統治者的滿人不象蒙古人那樣，他們特別注意如何對待漢人，儘量對漢人不搞歧視。然而，滿人人口只有漢人的四十分之一，而且文化水準也稍低，如果他們要維持統治地位，一定程度的歧視是難免的。例如：滿族男子不能與漢族婦女通婚；法定的禮儀和刑罰在滿、漢之間也有所不同；某些官職只許滿人擔任。

此時，清廷修訂了這些規章，力求滿漢之間關係和諧。1902年，滿族男子與漢族婦女通婚的禁令解除了；1904年（滿族）將軍和都統的職位以及海關上的某些職位也可以讓漢人擔任了。1906年的行政改革使中央各部開始實行新的一長制，即不分種族，滿人和漢人均可擔任各部唯一的大臣。在以前，所有滿人的生計都有著落；他們不經營農業和商業，以使他們能夠集中力量服兵役；1907年，政府廢除了這種特殊待遇，也給他們土地，並命令他們與漢人一樣種地，自食其力。在這一年，法定的禮儀和刑罰改為對滿、漢族同等待遇。滿族官員在朝見皇帝或寫奏摺時也奉命不再稱“奴才”，而象漢人那樣稱“臣”。然而，當滿族中心主義正在軍事和行政制度方面得到加強時，這種裝點門面的努力是沒有什麼意義的。在短促的宣統期間，政治和軍事力量都集中在滿族宗室手中，但這種作法卻直接幫了革命黨人的忙。


第07節 清末改革的特點

當我們回顧清政府1901年以後在政治和制度上所作的改革時，可以明顯地看到以下各點。首先，在改革方案中有很多自取失敗的矛盾。例如：當創設資政院和諮議局的時候，本來是為了廣開言路以作為準備立憲的一部分工作，可是政府卻愈來愈嚴格地控制人們表達自己的思想。當清朝接受了立憲政體的思想，中國的知識界就立刻開始要求馬上召開國會。梁啟超在東京組織政聞社以促進憲政運動。清政府對這種頗有影響的運動疑慮重重。它警告：學生應集中精力學習，不要稍涉政事，甚至不得公開發表演說。它還警告紳商不得干預政府事務，指出在君主立憲的各國，主權是屬於君上的；雖然“庶政公諸輿論，而施行庶政，裁決輿論，仍自朝廷主之”。1908年，梁啟超的政聞社被政府下令封閉。由此可見，即使在改革帝國專制主義的時候，清政府仍力圖限制思想。

其次，所有參與制訂改革方案的人都各謀私利。1901年以後各項改革主要是由滿族軍機大臣榮祿和幾名漢族總督張之洞、劉坤一以及袁世凱等所提倡。1903年榮祿死後，慶親王奕䜣接替了他的職位。此後，在中央政府中提倡改革的主將就是奕䜣，協助他的有其同盟者——在天津的袁世凱，他在北京有兼職——以及地方上迎合漢族士紳改革要求情緒的張之洞等人。1902年，當張之洞的同僚劉坤一死後，張之洞的影響也下降了；幾乎可以這樣說，在1909年以後，一些改革是由慶親王和袁世凱聯合進行的。然而，大約在1906年行政改革時，出現了一個有勢力的反對慶親王和袁世凱的滿人集團。這個集團由陸軍部大臣鐵良和學部大臣榮慶領頭，後臺是光緒皇帝的兄弟醇親王載灃。榮慶原是蒙古人，但他把自己看作滿人。在1906年以後的兩年時間中，兩個集團爭奪改革方案，但形勢逐漸不利於慶親王和袁世凱。最後，在1908年當皇帝與太后相繼去世後，醇親王成了攝政王，袁世凱被迫退隱河南。1909年，醇親王控制著局勢。鐵良對他不滿而離開了政府。代替他的是醇親王的兩個兄弟載勳和載濤，其他宗室人士都簇擁在醇親王的周圍。

滿洲朝廷實行改革方案的目的究竟何在？清朝統治者是否真的相信需要改革？義和團事件之後，不僅康有為和梁啟超等立憲派人物要求改革，就是各省督撫和外國人也都有此要求。為了防止反滿勢力的壯大，並要保持督撫們和外國人的支持，不管清朝統治者喜歡與否，除了改革別無選擇餘地，實際上，政府原先本無自己的改革方案。它只需要保持改革的門面，而對實際內容則毫不關心。

因此清政府開始搞改革時姿態很消極，但隨著時間的流逝，特別是在日俄戰爭之後，它對改革的活動就越來越認真了。可是在這時候，改革並不如康有為和梁啟超所主張的那樣是為了富國強兵以防禦列強的侵略。改革的目的勿寧說是為了保衛清政府不受漢人與外國人兩者的攻擊。換言之，改革是為了保住清王朝。因此，皇帝必須有統率陸海軍的大權，必須萬世勿替地統治帝國，必須是神聖不可侵犯的。

漢族督撫們也需要維護清王朝的統治。這就是他們與慈禧太后、醇親王以及滿洲的高級官員合作的原因。然而，他們想保存這個王朝的願望並非只是出於他們對皇帝的忠誠或對清朝的熱愛。那是因為他們感到如果沒有清王朝，他們的權勢也會化為烏有。正是由於這個原因，當朝廷力圖削弱漢族督撫的權力而把它集中于滿人手中時，他們自然要大力反對。使形勢更加糟糕的是，在1908年以前，漢人督撫都是西太后的臣僕，然後醇親王接替了她，也行使控制帝國官員的特權，但他的威望遠不如西太后，而且他的權力也越來越靠不住。正是由於這個原因，漢人督撫們對滿洲政府的不滿就空前地表現了出來。愚不可及的滿洲統治者正在毀壞中國的儒家君主政體。

在清朝末年，紳士給了督撫們以社會的和經濟的支持。原來紳士是反對改革活動的，但是一旦決定了要進行他們最反對的取消科舉和宣佈立憲政體這兩件大事，他們卻一反故態，轉而積極支持改革。毫無疑問，他們這樣做是為了維護自己的利益，而不是有愛於清政府或整個中國。對他們來說，新式學堂和舊式科舉考試一樣。通過開辦學堂，他們能夠把他們的紳士特權傳給子孫。此外，未來立憲政體的基礎應該是地方自治制。而這種地方自治正是他們所希望的。因此，他們樂意與各省督撫合作進行這一改革，而當後來政府企圖集中權力時，他們也與督撫們一起起而反對。可是每當督撫採取任何似乎不利於他們的行動時，紳士們就要反對督撫。因此，各省督撫和諮議局常常發生衝突。

改革方案要求有大量資金。政府開始它的各項改革時並沒有足夠的經費。它必然要從各省榨取必要的資金。在各省，以強制捐獻形式出現的額外稅收卻用種種名目強加到公眾頭上。普通老百姓都感到這是最不堪忍受的負擔。對他們來說，採取立憲政體也好，專制政體或是其他什麼形式也好，這都無關緊要；他們說到底只需要輕徭薄賦、雞犬不驚的生活。反映人民這種絕望處境的民眾起義，在清末的很多地方幾乎連年不斷。與此同時，政府一方面強迫督撫們對財政改革作出貢獻，另一方面又逐步削弱他們的權力。不言而喻，督撫們對所分派的任務或者加以拒絕，或者有意留滯。結果，政府只好借外債來實行它的改革方案。

1911年，政府與四國（英、美、德、法）銀行財團簽訂一筆一千萬英鎊貸款的借約，作為開發滿洲和幣制改革之用，另外還舉借六百萬英鎊貸款作為建築粵漢鐵路之用。前者用來實現1910年已計畫好的幣制改革，後者是為了把私人建設或發展的鐵路收歸國有。這筆粵漢鐵路貸款結果成了點燃辛亥革命燎原烈火的火炬。在1898年，美華合興公司已獲得建築粵漢鐵路的權利。然而在義和團運動之後，收復利權運動的風暴在全國興起，特別是席捲了廣東、湖北和湖南各省。1905年，湖廣總督張之洞作為這幾省的代表與合興公司談判，成功地收回了路權。結果，湖北部分的鐵路歸該省管理，而湖南和廣東部分則交給私人經營。此後鐵路的建築非常緩慢，最後北京以私營公司不能有效地經營鐵路這一並非站不住腳的理由，決定把川漢和粵漢兩鐵路統統收歸國有。為此目的，政府力圖從四國銀行團借得必要的資金。因此，在四川、湖北、湖南和廣東四省的紳商人士中引起了強烈的反對。這幾個省的督撫被責成去鎮壓反對這次政府行動的騷亂，但甚至連他們也對紳商頗表同情。這種騷亂一直沒有平靜下來，最後竟發展成為觸發革命的導火線。紳士和督撫們是否真的反對這種外債，這也是值得懷疑的。如果他們自己能夠得到這些貸款，他們也許就不會反對了。

概括地說，如果不是在清朝統治的最後十年，那麼也是在最後五、六年中，它的改革方案可以被看作是滿洲統治者及漢族督撫和紳士企圖保存、甚至擴大他們勢力的嘗試。但這些人的行事往往各有打算。結果，這些改革反而促成了王朝的滅亡。