統治的腐敗與改革的建策

（三）統治的腐敗與改革的建策


　　一、儒佛道的提倡

　　後周時，周世宗柴榮北伐遼朝，立志統一，下令限制佛教，廢除各地非敕額的寺院，又貶斥儒學，廢除孔子後代的免稅權。周世宗執政，親自掌握賞罰大權，整頓政務，為實現統一準備了條件。宋太祖建立宋朝，致力於統一全國，加強中央集權制的統治，在一些方面繼承和發展了周世宗的政策。太宗任用文臣執政，儒學隨之逐漸興起，佛教也漸流行。但太宗主要還是以執賞罰來加強中央集權的統治。太宗起用大臣，多來自下層官吏，說儒生是“迂儒因循之人”，只給俸祿，而不予“差遣”。真宗自稱“禮樂並舉，儒術化成”，大力提倡儒術，同時又提倡佛教，信奉道教，建立起儒佛道的思想統治。

　　科舉崇儒——宋朝建國後不久，孔子的四十四代孫孔宜考進士不中，上書給宋太祖，說他是孔子的後代，乞求給個官做。太祖只賞他做個曲阜縣主簿。太宗時，封他做文宣公，並恢復了被周世宗廢除的免稅權。真宗即位，孔宜子孔延世襲封文宣公（仁宗時，延世子宗願改封衍聖公），做曲阜縣令，成為一縣之霸。一○○八年，真宗到泰山祭祀後，又親自到曲阜孔廟行禮。對孔氏家族大加賞賜，以表示他對孔子的尊崇。真宗又命國子監祭酒（學長）邢昺（音丙b！ng）等校定《周禮》《儀禮》等書的“正義”（注解），完成九經“疏義”，大量印行。一○○五年，真宗到國子監看書，問書有多少。邢昺回答說：“國初不到四千，現在已有十余萬部”。邢昺還說：“我年少時學儒，常見學生們不能具備經疏，因為傳寫不齊。現在大量印板，普通人家都有，真是儒者逢時之幸”。真宗自撰《文宣王贊》，歌頌孔子是“人倫之表”，儒學是“帝道之綱”。又撰寫《崇儒術論》，在國子監刻石，說“儒術汙隆，其應實大，國家崇替，何莫由斯。”一再表明對儒學的崇奉。

　　宋太祖、太宗實行科舉取士，但下層官吏實行吏治有成績，仍可不經科舉而被起用。太宗時，科舉選官並且考試刑律。真宗即位後，河陽節度判官張知白奏報說：現在自朝中到朝外，由刑法進用的人甚多。“循良之吏”“改節”去務刑名。進士科考試詩賦策論，也不去探討“五常”和“六經”的主旨。因此，他建議“正儒術”，明令規定考試依儒家經典，諸子書不合儒學者都不准採用。對於張知白的建議，真宗大為嘉許。科舉是官員的來源，考試依據儒學，便利了儒學控制政治。

　　提倡佛教——周世宗堅決反佛，但佛教在吳越、南唐、後蜀等南方割據國仍很流行。宋太祖統一後，對佛教採取保護政策，以爭取南方地主階級的支持。河南府進士李藹作《滅邪集》反佛，太祖說他是“非毀佛教，誑惑百姓”，把他流配沙門島。太宗進而認為佛教“有裨（有益。裨音必b@）政治”，在五臺山、峨嵋山、天臺山等處修建寺廟，在開封設譯經院翻譯佛經。太祖開寶年間，開始在益州雕印大藏經，太宗時雕版完成。這是第一部印行的佛經總集。宋朝建國時，各地僧徒不過六萬八千多人，太宗時增加到二十四萬。真宗更加大力提倡佛教，撰寫《崇儒術論》的同時，又作《崇釋論》，說佛教與孔孟“跡異而道同”。真宗繼續建寺譯經，並親自作佛經注釋。全國僧徒增加到近四十萬，尼姑六萬多。真宗統治時期，成為趙宋一朝僧徒最多，佛學最盛的時期。

　　信奉道教——宋太祖時，道士們進見，勸他“無為無欲”“恬淡寡欲”。太祖不予理睬。太宗召見華山道士陳摶（音團tu2n），賜給封號，命南唐降臣徐鉉校正道書，又在東京、蘇州等地修建道觀。道教逐漸得到朝廷的提倡。真宗是道教的狂熱的信奉者，對人說：“釋道二門，有補世教”，又說：“三教（儒、道、釋）之設，其旨一也”。唐朝皇帝信奉道教，自稱是道教祖師李耳的後裔。真宗也和道士們編造神話，說玉皇在他夢中傳告，趙氏始祖，是軒轅皇帝。真宗尊玉皇為玉皇大天帝，趙氏始祖為聖祖天尊大帝，佈告天下。參知政事丁謂等制定禮儀，大事祭祀。東京修建玉清昭應宮，用銀五千兩鑄造玉皇像，金五千兩鑄造聖祖像，又用金五千兩造真宗像，在旁侍立，表明他是道教的忠實信徒。真宗又命宰相王欽若主持續修道藏，搜編道書四千三百多卷。全國各地大修道觀。道教得以廣泛流行。

　　

　　二、統治的腐敗

　　南宋哲學家葉適曾經評論真宗、仁宗時的狀況說：“當時元老大臣以和親避狄為上策，學士大夫以因循苟簡為正論”。真宗、仁宗、英宗時期，在因循苟簡的思想統治下，國家軍隊和官員、皇室都一天天在腐敗。

　　龐大腐敗的軍隊宋太祖時選練禁軍，成為作戰的精銳，全國有禁軍十九萬三千。太宗時，增加到三十五萬。真宗時增到四十三萬二千。仁宗時，對西夏用兵，各路郡縣招募兵士補充禁軍。禁軍激增到八十二萬六千人，全國軍隊總計一百二十五萬九千，變得空前的龐大。宋朝用來養兵的費用，竟達到全部賦稅收入的十分之七八。

　　太祖、太宗時選練的禁兵多已死去，老弱的又不能裁減。後來的兵士沒有聽過戰鼓，不識戰陣。平時缺少訓練，“生於無事，而飽於衣食”，不得不驕惰。太祖時，禁軍領月糧，營在城西者在城東給，營在城東者在城西給，都由自己背負。仁宗時，禁軍領糧，甚至要雇人挑。首都東京的禁兵整天在街上嬉遊，買賣“伎巧繡畫”，衣服舉措都不像軍兵。陝西路沿邊的騎兵，甚至不能披甲上馬。從南方調來的禁軍，自稱不知道作戰，見到敵人就怕死。宋對西夏作戰屢戰屢敗。據說，西夏聽說宋兵多禁軍，就舉手相賀，以為必勝。禁軍由精銳變為腐敗虛弱，在對夏作戰中完全暴露了。

　　宋初建立的中央集權制，成功地制止了軍閥割據，但將帥無權，軍隊缺乏訓練，矛盾逐漸顯露。太祖、太宗或親自領兵作戰，或自定陣圖，指揮各地戰事。他們出身將帥，顯得從容而自如。真宗以下的幾個皇帝，生長深宮，不懂軍事，由皇帝制定陣圖，只是束縛將帥，難以臨陣指揮。將帥作戰多請示朝廷，群臣往往爭論不決。主帥要與鈐轄、都監等聚議，也是“人人各出意見，議論不一”，往往坐失戰機。帥臣的權力受到多方面的限制，西北邊地的將帥一年之間換三、五人。“兵不識將，將不識兵”的結果，是士兵平時缺乏訓練，作戰時“上下不相附，指令不如意”。宋敗於西夏，有人上疏說：“諸軍將校都不識面，勢不得不陷覆。”宋朝軍事制度的弱點也在對夏作戰中完全暴露了。

　　各地的廂軍，到仁宗時也增加到四十三萬多人。其中經過訓練（教閱）的，多已陸續補充禁軍。大量的廂軍只是運輸官物（綱運）和服雜役。州郡官經常遷調，每當新官到任，都要用廂兵修建館舍，甚至有的州官用廂軍織毛緞等貨物出售謀利。仁宗時，宋祁上疏說：“現在天下的廂軍不擇瘦弱，全都收配，只圖供役，本不知兵，而且朝廷月費糧餉，歲費衣服。士兵數口之家不能自養，於是相繼逃亡，成為‘盜賊’。”宋祁的話，暴露了廂軍的腐敗，也透露了農民士兵因遭受壓迫在不斷地反抗。

　　宋朝大量的禁兵、廂兵的主要來源是招募。宋朝對西夏作戰，廣泛募兵。各州官能募兵到一千人者，特升一官，因此兵額大增。遇有災荒，宋朝為防止農民起義，大批招募“饑民”當兵。如仁宗時，河北路水災，農民流入京東至三十余萬，安撫使富弼選募強壯者充禁軍，次者充廂軍。關中、川峽各地也都在流民中大批募兵。

　　募兵以外，還有在農民中強迫抽丁的鄉兵。宋初，在沿邊各地農民中征雇，糧餉器械都由本鄉自備，不隸國家兵籍。應徵者在手背刺上義勇、弓箭、弩手、土丁等名號。真宗以後，河北、河東、陝西三路，因對外作戰，鄉兵不斷增加。仁宗、英宗時三路共達四十二萬人。來源是在民間強迫抽丁，一般是三丁抽一。鄉兵原來只在本土，對夏作戰時，陝西路每家出一丁編為禁軍，號保毅軍和保捷軍，到邊地作戰。梅堯臣《田家語》詩說：“三丁籍一壯，……老吏持鞭撲，搜索稚與艾，唯存跛無目，田閭敢怨嗟，父子各悲哭。”“盲跛不能耕，死亡在遲速。”據詩序說：“主司欲以多媚上，……互搜民口，雖老幼不得免。”所記當近事實。韓琦在陝西大量招兵，自稱他的功績是“一人充軍，數口之家，得以全活”。事實恰好相反。大量募兵和大量抽丁的結果，民間丁壯越來越少，農民的生產與生活都發生嚴重困難，掙扎在死亡線上。

　　龐大腐敗的官僚機構宋朝統一後，舊官加新官，已經形成為一個龐大的官僚機構。真宗以後，官員不斷增加，機構更加龐大。科舉取士越來越多。一○○○年（咸平三年），真宗下詔說：“去歲天下舉人數逾萬人，考核之際，謬濫居多。”但這年，真宗親試舉人，仍取進士、諸科（包括屢試不中者）共一千八百多人。仁宗一朝，十三次科舉，取進士四千多人，諸科五千多人。中舉者都陸續加入各級官員的行列。科舉以外，還有所謂“恩蔭”法。皇族宗室和官僚的子孫、親屬、姻親甚至門客都可由恩蔭授官，數量極大。皇族宗室原來七歲時即授官。仁宗時，甚至出生不久，還在繈褓之中，便有官做。有的大臣提出建議，改為五歲授官食祿，但遇節日郊祀，還可有例外。一○四七年一年，單是屬籍皇族授官的就有一千多人。皇后、皇太后、太皇太后家族也都授官。文武官員中地位高者，家族親屬都恩蔭授官，小至郎中、員外郎也可蔭子孫一人得官。此外，還有多種授官法。遇有災荒，地主如肯開倉出糧，按出糧多少授官。韓琦在陝西修城，要地主雇人伕，按出工多少授官。朝廷甚至公然賣官，如出錢六千貫給予簿尉官，萬貫給殿直官，如此等等。官員越來越多，越來越濫。

　　仁宗時，戶部副使包拯上疏說：“真宗時，文武官總九千七百八十五員，現在內外官屬總一萬七千三百餘員，未受差遣的京官、使臣及守選人，還不在數內。較之先朝，才四十餘年，已超過了一倍多。” 正官之外，等候官缺的人員，多到“不知其數”，“大約三員守一缺，略計萬餘人”。宗室吏員受祿者一萬五千多人。各級官府還有大批不受祿的吏員，公然允許貪污受賄，數量更多。三班院（供奉官，左、右殿直，合為三班）的武官，最初不到三百人，真宗時四千二百餘人，仁宗時一萬一千餘人。真宗時十數倍于初，仁宗時又兩倍于真宗。外地州縣官吏更是多到數不清。仁宗時，宋祁上疏說“今天下有定官，無限員”，官員可以額外增多，因此“州縣不廣於前，而官五倍於舊”。真宗時，一次裁減各路的冗吏，就有十九萬五千八百多人。沒有裁減的，當然要幾倍於此。而且，真宗以後，又在不斷增加。當時就有人指出：“自古濫官，未有如此之多！”

　　真宗宣揚遵循“祖宗舊法”，一切因循守舊，以老成持重相標榜。官員們遇事唯恐承擔責任。田錫上疏說：“樞密院和中書省”“政出吏胥之手，吏胥行遣，只檢舊例，無舊例則不行”。結果是，“臣下得優逸，而君上擔焦勞”。宋制，三年一次“磨勘”（考核），官員們只要在任內不發生過錯，就加升遷。官員們不求有功，但求無過，一心只怕招人非議，影響官位。李沆做宰相，接待賓客，很少講話，弟李維對他說：“外邊人議論，大哥是個沒嘴葫蘆。”章得像以默默無所作為著稱，升到宰相。宋朝的禦史，許據風聞（無證據）彈劾官員。禦史以找尋官員的過失為能事，更加助長了官員的因循。仁宗時，張方平上疏指出：“自將相而下，至於卿大夫，惴惴（音墜zhu@）危恐，一舉一動，就說恐招人議。苟且因循，求免謗咎，那裏還有功夫用心思為國呢？”各級官員層層苟且因循，只是坐待升遷。腐朽的官氣和暮氣籠罩著整個宋朝政府。

　　太祖統一後，據說曾立誓約，不殺大臣。太宗也對臣下極寬，曾對宰相說：“弊病如同鼠穴，如何能堵塞，只要除去其甚者就可以了。”宰相呂蒙正對答說：“小人的情偽，君子豈是不知，以大度寬容，事情就都好辦了。”太祖、太宗依據這個“大度寬容”的方針，爭取到後周和南方各國的大批官員，成功地鞏固了國家的統一和中央集權制的統治。真宗以下的皇帝，繼續標榜這個“祖宗舊法”，但逐漸流于對官員的放縱。除叛逆謀反罪外，京朝官犯罪，只是貶黜任地方官，俸祿照舊，罪大者也只是降級到“遠惡軍州”安置，“過嶺”（大庾嶺）“過海”（到海南島）算是最重的處置，但仍然作官食祿。官員們相互庇護，有恃無恐，自宋初即公然貪污行賄。真宗以後，更加放手敲剝人民，生活極其奢靡腐敗。宰相呂蒙正每天必吃雞舌湯，殺雞的雞毛堆成了山。丁謂作相，勾結宦官雷允恭，貪污揮霍，密令皇宮後苑工匠製作金酒器，“四方賂遺，不可勝紀”。仁宗時，宋祁點華燈擁歌妓醉飲，宋庠（音祥xi2ng）在政府，叫人對宋祁說：“聽說昨夜燒燈夜宴，窮極奢侈，不知還記得某年同在州學內吃■（鹹菜。音激jī）飯時麼？”宋祁大笑說：“寄語相公（宋庠），不知某年吃■飯，是為了什麼？”意思是說，當年在州學讀書受苦，就是為了做官享福。梁適做相，留大商人郭秉在家作買賣。張璘（音硯y4n）向梁適行賄，得作三司副使，有人在殿上揭露說：“空手冷面，如何得好差遣。”王欽若知貢舉，舉子任懿托僧人惠秦賄銀三百五十兩，把銀數寫在紙上交給王欽若妻李氏。李氏命奴僕把任懿名字寫在手臂上，把賄銀數密告王欽若。任懿果然得中。歷朝的大臣，幾乎無不貪污受賄，無不窮極奢侈。

　　宰相以下，朝廷和地方的官員，貪污、腐化成風。州郡文帳送上三司，隨帳都有賄賂，各有常數。足數即不發封檢核，不足便百端刁難，成為通例。仁宗時，杭、越、蘇、秀等州“旱澇連年”，“餓屍橫路”，淮南轉運使魏兼奉命去處理。魏兼到蘇州三天，“窮徹晝夜，歌樂娛游”，把饑民都趕到廟裏關起來，三天中餓死甚多。魏兼所到的各州，都遣送妓樂迎候。民間流傳歌謠說：“繞梁歌妓唱，動地饑民哭。”蒲宗孟（曾任尚書左丞、知州）每天宴飲要殺豬、羊各十隻，燃燭三百。有人請他減少些，蒲宗孟發怒說：“你們要讓我在黑房子裏挨餓麼！”宋朝在各地軍政機構設有“公使庫”，准許謀利作為官員用度，又有撫養、備邊等庫，開抵當，賣熟藥，無所不為。各州軍又有“回易務”，經營商販，並將貨物，抑配人戶，強行售賣，甚至販賣鹽酒違禁之物，圖規厚利，交結權幸。全國各地大批的吏員，沒有規定的俸祿，貪污受賄，成為合法的收入。官員們“以受賄為生，往往致富”。宋朝自上至下的大批官吏，遇事因循苟且，而又賄賂公行，侈靡腐化。龐大的官僚機構日益腐爛了。

　　宋王朝豢養著的大批的官吏和大批的軍隊，日益顯示出他們是封建社會軀體上的大寄生蟲，吸吮著勞動人民的膏血。不斷有大臣上疏說，養兵的費用，已占國家歲入的十之六七。官吏的俸祿雖然好象比養兵之費少，但通過多種途徑貪污剝奪的財富，卻比兵費還要大。用人民血汗養肥了的官吏和軍隊，又反過來對廣大人民實行殘酷的政治壓迫，以鞏固地主階級的統治。事實說明，只有人民群眾起來掃除這些寄生蟲，歷史才能前進。

　　侈靡腐朽的皇室宋朝皇室是最大的寄生蟲，也是最大的耗費者。澶淵之盟後，真宗與王欽若定計，偽造“天書”，舉行“封禪”（祭泰山和泰山南的梁父山），妄想以此來“鎮服四海，誇示外國”，挽回他的“天威”。大中祥符元年（一○○八年）正月，真宗對群臣說：“去冬我夢見神人，說當降天書。”這時，皇城司果然奏報在左承天門南發現黃帛二丈如書卷，有文字。宰相王旦等都跪拜祝賀，說是“天書”降臨，拜讀後藏于金匱。龍圖閣待制孫奭對真宗說：“以臣愚所聞，天不會說話，那裏還有書？”真宗只好默然。六月間，王欽若又上言，泰山也發現“天書”。真宗說：“我五月間又夢見神人，說來月當賜書于泰山。”十月，真宗由龐大的儀衛扈從，親自去泰山行封禪禮。王旦等隨行。十一月，回京都，群臣爭頌功德，說是帝王盛事。真宗自編自演的這次所謂“東封”，竟耗費八百餘萬貫。一○一一年，真宗又奉“天書”出潼關，祭祀汾陰，費錢一百二十萬貫。一○一三年，又去亳州太情宮祭老子。真宗在京都修建玉清昭應宮（道觀），鑄造神像，並安放“天書”，命三司使丁謂為修昭應宮使。丁謂制定的計畫規模宏大，需修建十五年，勒令工匠夜以繼晝，七年修成。宮中房屋凡二千六百一十間，金碧宏麗。修建中，到南方砍伐木材，期限急迫，工徒辛勞至死，還要誣指為逃亡，收捕妻子。全國各地也都因“天書”降臨，修建天慶觀。當時就有禦史上言，“今費造競起，遠近不勝其擾”。偽造“天書”、大修道觀成為一大禍害，不知耗費了多少民財，帶來了多少災難！仁宗以大慶殿為明堂，又舉行大享明堂禮（祭天地祖宗），用法駕鹵簿（儀仗）達一萬多人，一次祭享的用度竟耗費一千二百萬貫。祭祀如此，生活的侈靡可知。仁宗晚年服丹藥，沉溺深宮，不問政事。大臣奏事，只是點頭敷衍。諫官王陶上疏說：“現在政事無論大小，都由中書、樞密決定，陛下一無可否，豈是為人主之道。”澠池縣（澠音敏m!n）主簿蘇轍在仁宗策問時答卷說：“聽說近年以來，宮中貴姬有幾千人。陛下上朝不聽議論，便殿不問政事。不要說好色於內不害外事啊！現在海內窮困，生民怨苦，可是宮中賞賜沒有限制，要什麼給什麼。大臣不敢諫，管財政的官也不敢爭。國家內有養官養兵的費用，外有給契丹、西夏的奉贈，陛下又自做一個大坑來耗費其餘。恐怕陛下要因此受誹謗而不得人心。”仁宗整天在宮中宴飲享樂。後宮數千人，賞賜動以萬計。國庫的紅羅，都被消費一空。

　　日益加深的財政危機皇室的侈靡和大量的冗官冗兵，使宋王朝的消費逐年增加。宋太祖曾對左右說：“軍旅（戰事）和饑荒要預作準備，不可等臨事再向民間征斂。”在國庫左藏庫之外，另設一內庫稱封樁庫，每年用度的贏餘，放到這裏封儲。但到真宗、仁宗時，消費巨大，不但沒有盈餘，而且“年年虧短”，不斷“支諸宿藏”，以致“百年之積，惟存空簿”。據《宋史•食貨志》記載，一○六五年（英宗治平二年），朝廷的剝削收入，達到一億一千六百十三萬，但這年朝廷的支出有一億二千三十四萬，非常支出又有一千一百五十二萬多，仍然虧短一千五百多萬。這些數字說明了宋朝對廣大人民的壓榨到了多麼殘酷的地步，也說明了宋朝的財政日益陷入了危機。

　　宋朝的財政入不敷出，便不斷增加對人民的剝奪，但這又和大地主大商人發生了利益衝突。大地主用各種方法逃避賦稅。真宗、仁宗時不斷有人主張清查田畝，但最多只能在個別地區試行，便遭到大地主和官僚們的反對而停止。大商人壟斷商行，左右賦稅，衝擊專賣，也不斷地從各方面向宋朝爭奪著剝削人民的權利。宋王朝的財政危機更為加深了。

　　

　　三、改革的建策

　　從真宗統治時期以來，朝廷中就在議論著各種各樣的改革的建策，仁宗朝這種議論更加發展。下面是一些有代表性的、有影響的主張和實施方案。

　　王禹偁的“五事”——真宗初即位，知揚州王禹偁即應詔上疏，建言五事：一是“謹邊防，通盟好”（對遼夏）；二是“減冗兵、並冗吏”，從而減少“山澤之利”的稅收；三是嚴格選舉，使入官不濫；四是淘汰僧尼；五是“親大臣遠小人（宦官）”，朝廷信用宰相不疑，宰相擇用諸司長官。王禹偁的建議，主旨是在減少官兵冗員，他認為這是“國用不足”的主要原因。

　　宋祁的“三冗三費”——一○三九年（仁宗寶元二年），天章閣待制、同判禮院宋祁上疏，以為國用不足在於“三冗三費”。“三冗”是：（一）天下有定官無限員，各級官員增加到以前的五倍：（二）廂軍幾十萬人不作戰而耗衣食；（三）僧道越來越多，沒有定數。沒有受戒的，已有五十多萬。“三費”：一是道場齋醮（音轎ji4o），百司供費不資；二是京師多建寺觀，又多設徒卒，添置官府衣糧；三是大臣罷黜（音觸ch)），仍帶節度使銜，靡費國用。宋祁最後又建議仁宗和後宮應節儉，不得妄費。宋祁的建策，主旨仍在裁減官兵，節省靡費，是沿襲王禹偁而略有發展。

　　范仲淹的“新政” ——一○四三年（慶曆三年），仁宗任用范仲淹參知政事，富弼、韓琦為樞密副使，要他們條列當世急務。九月，范仲淹奉詔條上十事，說：“歷代之政，久皆有弊，弊而不救，禍亂必生，夷狄（指遼夏）驕橫，寇盜（指農民起義）橫熾，不可不更張以救之。”所上十事是：（一）“明黜陟（音治zh@）”。即改變文官三年一遷、武官五年一遷的磨勘法。官員中有大功“高才異行”者，可特加任用。老病愚昧者另作處理。有罪者按情節輕重處分。（二）“抑僥倖”。改變貴族官員子弟“恩蔭”作官的舊法，嚴加限制，以減省冗官。（三）“精貢舉”，改變專以詩賦墨義取士的舊制，著重策論和經學。（四）“擇官長”。嚴格選擇轉運使、提點刑獄及各州縣長官。（五）“均公田”。各地官員按等級給以多少不等的“職田”，用來“責其廉節”，防止貪污。（六）“厚農桑”。每年二月，提倡各地開河渠，修築堤堰陂塘，以利農業生產。（七）“修武備”。京師招募衛兵五萬人，以捍衛朝廷。（八）“減徭役”。裁併州縣建置，使徭役相對地減少。（九）“覃恩信”（覃音潭t2n）。朝廷有赦令，各地必須執行。（十）“重命令”。各地法令應由朝廷統一。

　　范仲淹提出的十項建策，除興修水利屬於農業生產的措施，其他各項都在於整頓政權機構，以加強宋朝的統治。范仲淹疏上，仁宗頒行全國，號稱“新政”。只是修武備一項未能付諸實行。次年，范仲淹出任陝西河東宣撫使，抵禦西夏，朝中官員對新政多有指責。一○四五年初，仁宗即下詔罷廢關於磨勘和恩蔭的新法。范仲淹被罷免。富弼因附和改磨勘法，被指為范仲淹朋黨，也被罷免。韓琦上書諫罷富、範，不准。韓琦被迫出朝，知揚州。范仲淹提出的所謂新政，前後只一年左右，便因貴族、官員們的反對而失敗。一○五二年，范仲淹病死。

　　文彥博的“省兵”—— 皇祐元年（一○四九年）十二月，宰相文彥博、樞密使龐籍，以國用不足，建議省兵，裁減禁軍歸農。沿邊諸將反對，說是兵士都會弓刀，裁減後必“相聚為盜賊” （起義反抗）。文、龐同奏：公私困竭，只是由於養兵太多；萬一“聚為盜賊”，兩人願拚死去鎮壓。仁宗采文彥博等的建議，下詔陝西保捷兵（禁軍）年五十以上和短弱者放歸農。共放歸三萬五千人，存五萬人。據說陝西沿邊養一兵一年需錢七十貫，省兵後，每年可節省二百四十五萬貫。但此後，王德用為樞密使（一○五四 ——一○五五年），又選廂軍補禁軍，兵額又增。

　　王安石上萬言書——江西臨川人王安石在一○四二年（仁宗慶曆二年），中進士，年二十二歲。當年簽書淮南判官，一○四七年調任鄞縣（鄞音銀yín）知縣。文彥博建議省兵，王安石持異議，在鄞作《省兵》詩說：“有客語省兵，省兵非所先。”他指責宋朝兵制是“將既非其才，議又不得專”。提出“百官勤儉慈，勞者已息肩，遊民慕草野，歲熟不在天。擇將付以職，省兵果有年。”一○五三年，王安石通判舒州。在地方州縣做官的王安石，不像朝廷士大夫那樣只看到了官僚機構龐大的一面，而且看到了社會上的貧富懸殊，大地主、大商人的殘酷敲剝，將激起農民的反抗。在舒州作《發廩》詩，指出“貧窮主兼併”，說：“三年佐荒州，市有棄餓嬰。……崎嶇山谷間，百室無一盈。”《感事》詩說：“豐年不飽食，水旱尚何有？雖無剽盜（指農民起義）起，萬一且不久。特愁吏之為，十室災八九。……取資官一毫，奸桀已雲富。”又作《兼併》詩，直指“人主擅操柄，如天持鬥魁。賦予皆自我，兼併乃奸回。奸回法有誅，勢亦無自來。……俗吏不知方，掊克（敲剝。掊音p%u）乃為才”。真宗以“不抑兼併”作為國策，王安石這時已逐步釀成了誅抑兼併的變革思想。一○五七年，王安石調知常州。次年，移任提點江東刑獄，被召入朝，向仁宗上長達萬言的奏疏，要求培植人才，改革法度。

　　王安石指出：國家財力日以困窮，風俗日以衰壞，在於法度不合“先王之政”。如要改易更革天下之事，又患人才不足，所以人才是當務之急。他建策從教養取任四個方面培植人才，使在位者得其才，然後再審視時勢人情，變更天下之弊法。萬言書提出了“流俗所不講”的一些新意，如說官員誠然冗多，但官俸微不足道。前人理財是“因天下之利以生天下之財，取天下之財以供天下之費”。理財能得其道，即使官俸增加，也不致有損國家經費。又說當今“法令滋而不行”，“小人有幸而免者，君子有不幸而及者”，是所謂“不能裁之以刑”，治之非其道。萬言書奠立了王安石變法的思想基礎，但並沒有被仁宗採納。

　　司馬光上三劄——陝州夏縣人司馬光，一○三九年中進士。樞密副使龐籍薦為館閣校勘。龐籍出知並州，司馬光為並州通判，建議築麟州堡以制西夏，結果宋軍大敗，龐籍因此得罪，司馬光改任開封府推官。一○六一年，司馬光任同知諫院，向仁宗上三劄子。一是論“君德”，說人君大德有三：仁、明、武。要仁宗“以天性之至仁”，“善無不錄，惡無不誅”。二是論“禦臣”，任官信賞心罰，不要只是“累日月以進秩”。三是論“揀軍”，“養兵之術，務精不務多”。司馬光的三劄，重複提出了范仲淹的“明黜陟”和文彥博的“省兵”，強調“君德”“天性至仁”，是宣揚儒學，以別善惡。

　　南宋思想家陳亮曾經指出：“方慶曆、嘉祐，世之名士常患法之不變也。”但對改革的方針和途徑，官員士大夫中顯然有著不同的主張。司馬光、文彥博等所主張的，只是局限於財用的節省和官兵的裁減升降，也就是基本上仍然維持現狀，不作更大的改革。較為激進的范仲淹，也還是著重于官僚機構的整頓。王安石所提出的，是另一種主張，即從他所說的“大法”上著眼來變革法度。不是單純地用官員升降的辦法，而是以加強法治來整頓吏治；不是單純地主張節省，而是以“理財” 來增加國用；改革的方向也不是僅限於官兵，而且指向了社會上的大地主、大商人那些兼併之家。以王安石為首的變法派和司馬光、文彥博等保守派，兩種主張的對立在逐漸形成。