試述兩漢地方政制之演變

漢代的地方政制沿自秦朝，但因高祖有鑑於周行封建而享國百年，秦用郡縣而速亡，故用郡國並行制。但其後諸侯勢力坐大，威脅中央，經景帝及武帝整頓後，郡國制名存實亡，實際行郡縣制。至東漢末，因黃巾賊亂，中央改地方監察官剌史為州牧，並加大其權力，遂令原本為二級的郡縣制變為三級的州郡縣制。現述說其演變情況如下:

內容

高祖立國之初，有鑒於周行封建而享國八百年，秦用郡縣而速亡，故用婁敬計，折衷而行之，其意在使封國之王國與隸屬於中央之郡縣相雜處，以收控制之效。他一面鏟平異姓王，一面卻大封同姓王，但同時又保留全國仍有的十五郡直屬中央。王國內也往往置郡縣，實行郡國並行制。

高祖把全國五十四郡中三十九郡的土地，分封給九個劉姓子弟，使其鎮撫天下。又封了大批功臣為侯，建一百四十餘侯國，大小相當於一縣之地。中央直接管治的只有十五郡。同姓的九王國，其大者跨州兼郡，連城數十，地方千里。王國的組織自宮室至百官名謂儀制，與中央的體制相同。王又可自置相國以下諸官，在封國內，國王得行政、司法、兵權和賦稅權。

由中央管治的郡，設太守。太守秩二千石，權責甚大，包括有人事權。太守的佐官，即郡丞與長史，雖然是由中央政府任命，但因太守是主官，郡丞長史也不敢與他對抗。至於主簿、功曹史等屬吏，由於歸太守自行任免，又可由太守自行賞罰，所以屬吏對太守如同臣事君、子事父一樣，絕對服從。

太守對屬縣有控制權。太守對於所屬的各縣，除了太守本人定期到各縣巡視、檢查工作外，太守官署中還置有督郵，由督邸代表太守，經常到本郡所屬各縣，督察縣政。如有必要，太守可將所屬縣官治罪，並有權另派他人去暫代縣官的職，稱為「權知縣事」。

太守又有推薦權。太守可向中史政府透過「舉孝廉」推荐本郡吏民，使其取得作官的資權。太守有軍事權，支配地方軍隊，軍事設都尉佐之，太守責成都尉處理軍務，而自身則兼統節制之地位。

此外，太守有財政權:儘管中央政府要對地方財政進行監督，但只是憑各郡上報的「上計簿」進行審核，而且每年才審查一次，故太守對本郡財政有自由支配權。

最後，太守有司法權。太守對本郡的司法案件有近乎絕對的判決權。儘管對死刑的執行必須上報皇帝，應該得到皇帝的批准，但往往僅屬形式，上報後一般都能被認可。

太守下有都尉佐太守典武職甲卒，秩比二千石。又有郡丞與長史負責文書副署權，郡守奏疏及一般文書，均經郡丞簽署。

郡下有縣，縣設縣令或縣長，負責掌治地方。「皆掌治民，顯善勸義，禁姦罰惡，理訟平賊，恤民時務，秋冬集課上計於所屬郡國。」縣令或縣長並會向所屬郡國及中央推荐人才。縣有縣丞署文書、典倉獄及縣尉治盜賊、編排兵役。

但到文景時，諸王勢力坐大，卒引致七國之亂的發生。七國亂事平定後，景帝不准諸侯王自治其國，規定諸侯王無權過問王國之政務，王國行政權和官吏任免權悉歸中央。又留部分王於京師，不遣就國。

漢武即位後，繼續採取削藩政策，行「推恩令」，令諸王分其地給子弟，把諸侯之王國分裂為眾多的侯國，以削弱諸王勢力。這樣，王國、侯國的地位就和郡縣相等。後又以各種藉口，取消大批的王、侯國，結果地方割據勢力基本消除，漢初的郡國並行制重新變為郡縣制。

武帝又為加重對地方的監察，分全國為十三州(監察區)，稱為「部」。每部設剌史一人，以監督各郡國。刺史為中央派員，秩六百石，位卑而權大，具「六條問事」之權，監察地方。剌史的監察對象，只是太守，不及於其他官員，如剌史濫用權力，吏民亦可批評。剌史每年八月出巡郡國，並無固定治所，也無屬員，年終回京匯報郡國吏治後，亦須丞相覆核，方作處理，更重要的是，剌史並無黜免太守的權力。

東漢光武帝時，剌史地位大為提升，如有固定治所，並可辟除屬員，亦無須自行上京匯報，只須派「上計史」代行。光武時又廢內郡都尉，故地方軍力被削弱，遂由剌史兼領軍權。東漢剌史旳監察權力，已超出六條範圍，監察對象遍及州境內所有官員，甚至邊疆將領，又每年可舉荐人才，也可罷黜地方官員，東漢晚年，綜攬民刑諸政。

靈帝時，黃巾之亂起，這些大型地方動亂，非一郡之力可以平定者，每以剌史統籌應付。宗室劉牧以剌史權輕，又非牧民之任，建議設立州牧，以重臣出任。各州牧統領全州軍事，並兼剌史之職，州剌史於是由監察區變為地方最高行政區。地方政制亦由西漢的郡、縣二級制演變為州、郡、縣三級制。

總括而言，漢代的地方政制最初行郡國制，以致封國諸侯勢力坐大，做成七國之亂。後經景帝及武帝整頓，削弱王國勢力，解除中央威脅。當時郡太守權力適中，有力建設地方，使西漢的地方政治清明。史家錢穆更稱漢代的地方政制為歷代中最好的。可惜，其後因要平黃巾之亂，中央改剌史為州牧，使地方權力過大，卒變為州牧割據的局面，而促成漢的衰亡。